La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 21 décembre 2021 une décision fondamentale concernant la protection juridictionnelle effective. Cette affaire porte sur les limites de l’autonomie procédurale des États membres lorsqu’un arrêt de la juridiction administrative suprême méconnaît manifestement le droit de l’Union européenne.
À l’origine du litige, une entité publique a lancé une procédure de passation pour un marché de mise à disposition de personnel d’environ douze millions d’euros. Un soumissionnaire a été évincé car son offre technique n’atteignait pas le seuil minimal de quarante-huit points fixé par les documents de la consultation. Ce candidat a contesté son exclusion et la régularité globale de la procédure devant le Tribunale amministrativo regionale della Valle d’Aosta par un jugement du 15 mars 2019.
La juridiction de premier ressort a rejeté les moyens au fond tout en déclarant le recours recevable malgré l’éviction préalable de la société requérante. Saisi en appel, le Consiglio di Stato a rendu un arrêt le 7 août 2019 réformant partiellement le jugement pour déclarer le recours principal irrecevable. Les juges administratifs suprêmes ont estimé que le candidat exclu ne disposait pas de la qualité pour agir contre les résultats de la procédure.
Un pourvoi a été formé devant la Corte suprema di cassazione qui a relevé une contradiction entre cette interprétation nationale et la jurisprudence européenne établie. Toutefois, la Cour constitutionnelle italienne limite les recours en cassation contre les décisions administratives aux seuls moyens tenant à la compétence juridictionnelle de l’organe saisi. La question posée est de savoir si le droit de l’Union impose l’existence d’un recours devant la juridiction judiciaire suprême contre un arrêt administratif illégal.
La Cour de justice affirme que les traités ne s’opposent pas à une règle nationale limitant les moyens de cassation, même en cas de violation du droit européen. Elle souligne que les États membres ne sont pas contraints d’instaurer de nouvelles voies de droit si le système interne permet déjà d’assurer une protection suffisante.
I. L’affirmation de l’autonomie procédurale des États membres
A. Le maintien des structures juridictionnelles nationales
Les États membres disposent d’une liberté de principe pour organiser leurs ordres juridictionnels et définir les compétences respectives de leurs différentes cours suprêmes nationales. La Cour rappelle que « le droit de l’Union, en principe, ne s’oppose pas à ce que les États membres limitent ou soumettent à des conditions les moyens de cassation ». Cette règle respecte la souveraineté procédurale des autorités nationales tant que les droits fondamentaux des justiciables sont garantis par d’autres voies de recours internes efficaces.
L’obligation d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection effective n’implique pas la création systématique d’un degré de juridiction supplémentaire ou extraordinaire. Le juge européen précise qu’il est « parfaitement loisible […] à l’État membre concerné d’investir la juridiction suprême de son ordre administratif de la compétence de statuer en dernier ressort ». La répartition des compétences entre les ordres administratif et judiciaire relève donc du droit constitutionnel interne sans qu’une intervention européenne ne vienne bouleverser cet équilibre.
B. Le respect des principes d’équivalence et d’effectivité
L’autonomie procédurale nationale n’est toutefois pas absolue et doit impérativement respecter les principes d’équivalence ainsi que d’effectivité pour demeurer conforme aux exigences du droit européen. Le principe d’équivalence exige que les modalités de recours ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires soumises exclusivement au droit interne de l’État. En l’espèce, la limitation constitutionnelle s’applique de manière identique que le moyen soit tiré d’une règle nationale ou d’une disposition issue des traités de l’Union.
Le principe d’effectivité interdit quant à lui de rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union européenne. La Cour considère qu’une règle empêchant l’examen au fond par une seconde cour suprême ne méconnaît pas ce principe si le justiciable a accédé à un tribunal. Dès lors qu’une « voie de recours juridictionnelle permettant d’assurer le respect des droits » existe, le droit de l’Union n’exige pas l’instauration d’un contrôle en cassation supplémentaire.
II. La garantie de l’effectivité par des voies de droit alternatives
A. Le constat d’une méconnaissance du droit au recours effectif
Le refus d’examiner le recours d’un soumissionnaire évincé constitue une violation caractérisée des règles relatives à la passation des marchés publics et au droit au recours. Le juge rappelle que « seule l’exclusion définitive […] peut avoir pour effet de priver un soumissionnaire de sa qualité pour agir contre la décision d’adjudication » contestée. Le Consiglio di Stato a donc méconnu l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux en déclarant irrecevables les griefs dirigés contre la régularité de la procédure.
Cette interprétation restrictive prive indûment le justiciable de la possibilité de contester une décision d’adjudication alors que son propre sort n’est pas encore définitivement scellé juridiquement. La Cour affirme explicitement que « l’arrêt du Conseil d’État n’est pas non plus conforme à l’article 47, premier alinéa, de la Charte » des droits fondamentaux. Cependant, cette erreur de jugement commise par une cour statuant en dernier ressort ne suffit pas à créer une compétence d’attribution forcée pour la juridiction judiciaire.
B. La persistance de la responsabilité étatique comme remède subsidiaire
Le respect du droit de l’Union est assuré par l’obligation pour toute juridiction d’écarter une jurisprudence nationale qui se révèlerait manifestement incompatible avec les normes européennes supérieures. Si la juridiction administrative suprême persiste dans une interprétation erronée, le système juridique prévoit d’autres mécanismes pour pallier cette défaillance sans modifier les règles de compétence interne. La Commission européenne conserve la faculté d’introduire un recours en manquement contre l’État membre pour sanctionner cette pratique juridictionnelle contraire aux obligations des traités.
Les particuliers lésés par une décision souveraine rendue en dernier ressort peuvent également engager la responsabilité pécuniaire de l’État pour obtenir réparation du préjudice subi. Ce recours en responsabilité constitue le remède adéquat contre la violation du droit à un recours effectif issue d’une décision d’une juridiction ne pouvant plus être contestée. La Cour confirme ainsi que « le remède contre la violation de la directive réside dans l’obligation pour toute juridiction […] d’écarter cette jurisprudence » non conforme au droit.
