La Cour de justice de l’Union européenne, dans un arrêt rendu le 21 juillet 2011, s’est prononcée sur la protection des sites naturels. Le litige opposait une société spécialisée dans les énergies renouvelables à une autorité régionale italienne au sujet d’un projet de parc éolien. Ce projet se situait au sein d’une zone protégée classée au titre du réseau Natura 2000 par l’administration nationale compétente. L’autorité régionale avait rejeté la demande en s’appuyant sur une législation interdisant de manière absolue l’implantation d’aérogénérateurs dans ces périmètres.
Saisi du litige, le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia a annulé initialement les refus opposés par l’administration locale par une décision du 17 septembre 2008. Entre-temps, une loi régionale nouvelle a confirmé l’interdiction de construire des éoliennes commerciales dans tous les sites du réseau écologique européen. Les requérantes soutenaient que le droit de l’Union impose une évaluation individuelle des incidences environnementales au lieu d’une interdiction générale et abstraite. Face à cette contestation, le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia a décidé, le 23 septembre 2009, d’interroger la Cour de justice.
La question de droit portait sur la compatibilité d’une mesure nationale de protection renforcée avec les directives relatives aux habitats et aux énergies. Il s’agissait de savoir si l’exigence d’une évaluation préalable des incidences s’opposait à une interdiction automatique et indifférenciée de certains projets. La Cour a conclu que ces textes ne s’opposent pas à une telle interdiction si les principes de non-discrimination et de proportionnalité sont respectés.
I. La primauté de l’objectif de conservation environnementale renforcée
A. L’autonomie des États dans l’élévation des standards de protection
La Cour souligne que le régime de protection des sites Natura 2000 « n’interdit pas toute activité humaine à l’intérieur de ces sites ». Elle rappelle que l’autorisation des activités est normalement conditionnée à une évaluation préalable des incidences sur l’environnement en vertu de la directive « habitats ». Cependant, les juges précisent que la réglementation de l’Union dans le domaine de l’environnement n’envisage pas une harmonisation complète des règles nationales.
En vertu de l’article 193 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les États peuvent adopter des mesures de protection renforcées. La Cour affirme qu’une réglementation interdisant de manière absolue la construction de nouveaux aérogénérateurs « poursuit les mêmes objectifs que la directive ». Cette mesure constitue donc une protection renforcée licite même si elle établit un régime plus strict que celui prévu par le droit européen.
B. L’articulation des politiques énergétiques et écologiques
Les requérantes affirmaient que l’objectif de développement des énergies renouvelables devait primer sur les impératifs de protection de la faune et de la flore. La Cour rejette cette vision en rappelant que la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie doit « tenir compte de l’exigence de préserver l’environnement ». L’interdiction de nouveaux aérogénérateurs commerciaux dans des zones spécifiques ne remet pas en cause les objectifs globaux de production d’énergie propre.
Le juge européen observe que la mesure nationale en cause possède une portée limitée car elle ne concerne que les sites protégés. Elle n’est donc pas « susceptible de mettre en péril l’objectif de l’Union de développement des énergies nouvelles et renouvelables ». Par conséquent, l’absence d’évaluation des incidences environnementales pour chaque projet spécifique ne constitue pas une violation des directives énergétiques de 2001 et 2009.
II. L’encadrement de la marge de manœuvre réglementaire nationale
A. La soumission de l’interdiction à l’exigence de non-discrimination
L’article 6 de la directive 2001/77 impose aux États de vérifier que les règles applicables aux installations de production soient « objectives, transparentes et non discriminatoires ». Une interdiction totale résultant d’une disposition législative claire est considérée par la Cour comme une procédure par principe « suffisamment transparente et objective ». La difficulté réside toutefois dans le caractère potentiellement discriminatoire de la mesure par rapport à d’autres activités industrielles autorisées.
La Cour précise qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier si la différence de traitement repose sur des différences objectives réelles. Le juge national doit tenir compte des « spécificités des installations éoliennes, tenant notamment aux dangers que celles-ci peuvent représenter pour les oiseaux ». Si les risques de collision ou de dégradation des habitats sont propres à cette technologie, la distinction opérée par la loi est justifiée.
B. Le contrôle de la proportionnalité des restrictions administratives
Le principe de proportionnalité exige que les mesures nationales ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs. La Cour de justice rappelle que l’administration doit choisir la mesure la moins contraignante lorsque plusieurs options appropriées s’offrent à elle. Dans cette affaire, la réglementation nationale limite son interdiction aux seuls aérogénérateurs et exclut d’autres formes de production comme les panneaux photovoltaïques.
L’interdiction s’applique exclusivement aux installations à des fins commerciales, les dispositifs destinés à l’autoconsommation d’une puissance inférieure à 20 kW étant explicitement exemptés. Cette distinction semble démontrer une volonté du législateur national de graduer la contrainte en fonction de l’impact réel de l’installation sur le site. La juridiction de renvoi devra confirmer que ces seuils permettent d’assurer une protection efficace sans imposer de sacrifices démesurés aux opérateurs.
