La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de la troisième chambre rendu le 21 juillet 2011, précise les conditions d’acquisition du droit de séjour permanent. La juridiction interprète les dispositions de la directive 2004/38 relatives à la libre circulation des citoyens et à la validité des titres de séjour antérieurs.
Une ressortissante d’un État membre séjourne sur le territoire d’un autre État entre 1998 et 2007, alternant des périodes d’activité et de chômage volontaire. Durant son séjour, elle détient une carte de séjour valablement délivrée au titre de la directive 68/360, bien qu’elle ne remplisse plus les conditions de fond. À la suite d’une demande de complément de revenu, les autorités nationales contestent la légalité de son séjour durant une période de chômage de douze mois. La Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) décide de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’influence de cette période.
Le litige oppose le ministre compétent à la citoyenne concernant l’octroi d’une prestation sociale conditionnée par la détention d’un droit de séjour permanent. Le tribunal de première instance reconnaît le bénéfice de la prestation en considérant que la détention de la carte de séjour suffit à établir la légalité du séjour. Le Secretary of State for Work and Pensions interjette appel, soutenant que la seule possession du document ne saurait suppléer l’absence de statut de travailleur. La question posée est de savoir si un séjour fondé uniquement sur un titre valide, mais sans respect des conditions de fond, permet d’acquérir le droit permanent.
La Cour de justice affirme que la carte de séjour possède une valeur déclarative et ne saurait constituer par elle-même un droit de séjour légal. Elle considère toutefois qu’une période irrégulière de moins de deux ans, suivant cinq années de séjour légal, n’affecte pas l’acquisition ultérieure du droit permanent.
**I. La subordination du droit de séjour permanent à la légalité effective du séjour**
**A. Le rappel de la valeur purement déclarative de la carte de séjour**
La Cour de justice réaffirme avec constance que le droit de séjourner sur le territoire d’un État membre découle directement des traités ou de leurs directives. La délivrance d’un titre ne constitue pas un acte créateur de droits mais un simple « acte destiné à constater » la situation individuelle d’un citoyen européen. Les cartes de séjour ne font qu’attester un droit préexistant dont les conditions d’octroi sont strictement définies par le droit de l’Union. Ce caractère déclaratif implique une symétrie rigoureuse entre l’absence de titre et la possession indue d’un document formel par le ressortissant.
**B. L’insuffisance de la détention formelle d’un titre pour caractériser le séjour légal**
Le séjour ne peut être qualifié de légal au sens de la directive 2004/38 par le seul fait qu’une carte de séjour a été valablement délivrée. Si le défaut de document ne rend pas un séjour illégal, la détention d’un titre ne saurait couvrir une situation où les conditions de fond font défaut. La Cour refuse de consacrer une apparence de légalité qui permettrait aux citoyens d’éluder les exigences qualitatives liées à l’activité économique ou à l’autonomie financière. La période passée sans remplir les conditions de travailleur ne peut donc être comptabilisée dans le calcul des cinq années nécessaires à l’acquisition du droit permanent.
**II. La pérennité du droit de séjour permanent malgré des irrégularités postérieures**
**A. L’assimilation de la présence sans droit à une absence de l’État d’accueil**
Une fois qu’un citoyen a accompli une période ininterrompue de cinq ans de séjour légal, son lien avec l’État d’accueil est présumé suffisamment solide. La directive prévoit que le droit de séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs du territoire. La Cour applique ce raisonnement par analogie à la situation d’un citoyen demeurant physiquement dans l’État mais ne disposant plus d’un droit de séjour. Une présence irrégulière inférieure à deux années consécutives ne rompt pas la continuité nécessaire à la reconnaissance finale du droit de séjour permanent.
**B. La primauté de l’intégration qualitative sur le respect continu des conditions de séjour**
L’intégration au sens de l’article 16 de la directive repose sur des facteurs spatiaux et temporels, mais également sur des « facteurs qualitatifs » essentiels. La protection du citoyen ayant déjà démontré une installation durable dans l’État membre d’accueil justifie une certaine souplesse vis-à-vis des aléas de son parcours. Le lien d’intégration n’est pas remis en cause par une courte période d’inactivité ou par le non-respect temporaire des conditions formelles de séjour. La Cour consacre ainsi une vision de la citoyenneté européenne qui privilégie la réalité de l’ancrage social sur la stricte continuité de la régularité administrative.
