La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision importante le 21 juin 2017 relative à la libre circulation. Un ressortissant a traversé la frontière entre deux États membres avant d’être contrôlé par des agents de la force publique. L’intéressé a opposé une résistance physique aux autorités, ce qui a entraîné l’engagement de poursuites pénales devant les juridictions nationales. Le tribunal de district de Kehl a interrogé la juridiction européenne sur la validité des contrôles d’identité en zone frontalière. La question portait sur la compatibilité de la loi nationale avec l’absence de vérifications systématiques aux frontières intérieures de l’Union. Les juges ont estimé que ces contrôles sont contraires au droit européen s’ils ne bénéficient pas d’un encadrement juridique strict.
I. La distinction nécessaire entre les compétences de police et les vérifications frontalières
A. L’identification d’une mesure de contrôle à l’effet équivalent prohibé
L’article 21 du code frontières Schengen permet l’exercice de compétences de police tant qu’elles n’ont pas un effet équivalent aux contrôles. La Cour souligne que les vérifications aux frontières désignent les « vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées ». L’absence d’indices liés au comportement de la personne contrôlée suggère souvent l’existence d’une pratique prohibée par le droit de l’Union européenne. Les contrôles effectués dans une zone de trente kilomètres sans circonstances particulières peuvent ainsi constituer une violation manifeste de la libre circulation.
Les juges européens rappellent que la suppression des contrôles aux frontières intérieures constitue un objectif fondamental de l’espace de liberté et sécurité. Un contrôle d’identité systématique dans une zone frontalière risque de rétablir une frontière physique contraire à l’esprit des traités européens. La juridiction précise que plus les indices d’un effet équivalent sont nombreux, plus les limitations conditionnant l’exercice des compétences doivent être strictes. L’objectif de prévention de l’entrée illégale ne suffit pas à justifier une mesure de police s’exerçant sans aucun fondement factuel précis.
B. La persistance de l’objectif de sauvegarde de la sécurité intérieure
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne porte pas atteinte aux responsabilités des États pour le maintien de l’ordre. Les autorités nationales conservent la faculté de lutter contre la criminalité transfrontalière et l’immigration clandestine sur l’ensemble de leur territoire souverain. L’article 21 du règlement n o 562/2006 confirme que la suppression des frontières n’empêche pas l’exercice des missions régaliennes de sécurité. La Cour admet que les contrôles peuvent être « fondés sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces ». Cette compétence demeure légitime tant qu’elle se distingue clairement des vérifications systématiques effectuées lors du franchissement effectif de la frontière.
La lutte contre le séjour irrégulier est une mission de sécurité intérieure qui relève encore largement de la compétence des États membres. Ces derniers doivent toutefois aménager leur législation nationale pour assurer le respect des principes fondamentaux régissant l’espace sans frontières intérieures. Les mesures policières doivent être conçues et exécutées d’une manière distincte des contrôles frontaliers pour rester compatibles avec le droit communautaire. La souveraineté des États en matière de police s’exerce donc dans le respect des limites imposées par la construction européenne commune.
II. La subordination des contrôles d’identité à un encadrement normatif rigoureux
A. L’exigence de limites relatives à l’intensité et à la fréquence des mesures
Le droit de l’Union exige la mise en place d’un cadre réglementaire garantissant que les contrôles n’ont pas un effet prohibé. Cet encadrement doit notamment « guider le pouvoir d’appréciation dont disposent ces autorités dans l’application pratique de ladite compétence » de police. La législation nationale doit prévoir des précisions suffisantes sur l’intensité et la fréquence des vérifications autorisées dans les zones de transit. En l’absence de telles limitations, l’exercice pratique des compétences policières pourrait aboutir à un rétablissement illicite des contrôles de frontières. La sélectivité des contrôles est un critère essentiel pour échapper au caractère systématique des vérifications interdites par les règlements européens.
La Cour impose que les mesures soient « réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste » pour être jugées licites. Cette exigence vise à empêcher que les services de police n’instaurent une surveillance permanente et généralisée sur certains axes de circulation. Un encadrement détaillé permet également aux personnes contrôlées de comprendre les motifs de l’intervention et de contester d’éventuels abus devant un juge. La validité des contrôles dans les trains dépend ainsi de l’existence de garanties normatives précises encadrant l’action des forces de l’ordre. Le respect de la proportionnalité est indispensable pour maintenir l’équilibre entre la sécurité publique et la liberté fondamentale de circuler.
B. Le rôle crucial du juge national dans la vérification des garanties légales
Il appartient à la juridiction nationale de vérifier si la réglementation interne contient les précisions et limitations exigées par la jurisprudence européenne. Le juge doit s’assurer que le droit national encadre suffisamment l’intensité des contrôles pour éviter toute dérive vers une pratique systématique. Les décrets administratifs et les instructions de service peuvent compléter la loi pour offrir les garanties nécessaires à la protection des droits. Dans l’affaire commentée, le tribunal doit déterminer si les dispositions nationales étaient en vigueur et conformes aux exigences de l’Union. Si le cadre juridique est insuffisant, les contrôles effectués doivent être considérés comme illégaux au regard des principes de l’espace Schengen.
La réponse apportée par la Cour de justice guide le juge interne dans son office de gardien des libertés publiques européennes. Cette décision renforce la protection des citoyens contre des contrôles d’identité arbitraires ou disproportionnés sous couvert de surveillance des zones frontalières. La juridiction de renvoi doit désormais tirer les conséquences de cette interprétation pour trancher le litige pénal relatif à la résistance. L’efficacité du droit de l’Union repose sur cette collaboration étroite entre les juges nationaux et la Cour de justice de Luxembourg. La protection de la liberté de circulation demeure une priorité absolue qui conditionne la validité de toute action de police territoriale.
