La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 21 septembre 2023, apporte des précisions essentielles sur le régime juridique des redevances aéroportuaires. Une société de transport aérien a contesté la validité d’un nouveau système tarifaire adopté par un exploitant d’aéroport et autorisé par l’autorité de supervision compétente. Le tribunal administratif supérieur de Berlin-Brandebourg, par un jugement du 22 juin 2016, a déclaré le recours en annulation irrecevable faute de qualité pour agir du transporteur. La juridiction d’appel a considéré que l’autorisation n’avait d’effet qu’entre l’administration et l’exploitant, renvoyant le litige devant le juge civil. Saisie d’un recours, la Cour administrative fédérale a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur la conformité de ce système. La question posée concerne la possibilité de déroger contractuellement aux tarifs approuvés et la validité d’un contrôle juridictionnel limité à l’équité devant les tribunaux civils. La Cour de justice affirme que la directive s’oppose à de telles pratiques nationales afin de garantir l’effet utile de la supervision indépendante. L’analyse de cette décision suppose d’étudier l’impérativité du système de redevances approuvé avant d’examiner les exigences relatives à la protection juridictionnelle des usagers.
I. La force obligatoire du système de redevances approuvé par l’autorité indépendante
A. L’exclusion des dérogations contractuelles individuelles
La Cour souligne que la procédure d’approbation par l’autorité de supervision indépendante revêt un caractère strictement obligatoire pour l’ensemble des parties concernées. Elle affirme que lorsqu’un tel système est validé, il « doit s’appliquer obligatoirement à tous les usagers sans qu’il soit possible d’établir des redevances différentes ». Une entité gestionnaire ne saurait donc s’écarter des tarifs autorisés par le biais de conventions privées conclues avec certains transporteurs aériens spécifiques. Cette interprétation garantit l’autorité des décisions administratives qui seraient sinon « altérées si l’entité gestionnaire d’aéroport pouvait s’en écarter » par simple accord contractuel. L’efficacité du cadre commun régulant les composantes essentielles des redevances dépend directement de cette application uniforme des tarifs à l’égard de tous.
B. La garantie des principes de non-discrimination et de transparence
Le respect des principes de consultation et de transparence interdit toute négociation occulte portant sur le montant ou la structure des frais d’usage. La juridiction européenne rappelle que la modulation des tarifs pour des motifs d’intérêt général doit reposer sur des critères « pertinents, objectifs, transparents et donc clairement définis ». Une telle personnalisation des tarifs ne peut intervenir dans le « cadre confidentiel d’une négociation contractuelle entre l’entité gestionnaire d’aéroport et un usager d’aéroport pris isolément ». La transparence est présentée comme le rempart indispensable permettant aux transporteurs aériens de déceler d’éventuelles violations du principe fondamental de non-discrimination. Le système tarifaire doit ainsi demeurer prévisible et identique pour l’ensemble des acteurs utilisant les mêmes infrastructures aéroportuaires au sein de l’Union.
II. La nécessaire garantie d’un contrôle juridictionnel effectif des usagers
A. L’incompatibilité du contrôle civil limité à l’équité
La pratique consistant à limiter le contrôle des redevances à un examen d’équité devant les juridictions civiles est jugée insuffisante au regard du droit européen. La Cour relève qu’en se focalisant sur la « rationalité économique du contrat individuel », le juge civil méconnaît l’exigence d’une détermination des tarifs fondée sur des critères uniformes. L’application de règles de droit privé « ne permet pas aux juridictions civiles d’assurer une protection juridictionnelle effective » conforme aux objectifs de la directive de 2009. De nombreux vices de forme ou des erreurs dans la formation de la volonté de l’autorité de supervision échappent structurellement à ce type d’analyse. Un contrôle fragmenté, dont l’issue dépend de la balance des intérêts économiques particuliers, compromet l’application homogène de la politique tarifaire aéroportuaire.
B. L’impératif d’un accès direct au juge administratif
Le principe de protection juridictionnelle effective impose que les usagers puissent contester directement l’acte administratif d’approbation du système de redevances. La directive reconnaît aux transporteurs aériens le statut de « parties concernées » bénéficiant de droits d’information et de consultation qu’ils doivent pouvoir défendre en justice. L’absence de recours direct contre l’autorisation ne saurait être compensée par la possibilité de former un recours incident à l’occasion d’un litige tarifaire. Les États membres ont l’obligation d’établir les voies de droit nécessaires pour assurer une sauvegarde réelle des prérogatives que les justiciables tirent de l’ordre juridique européen. Cette solution consacre la primauté des droits des usagers sur les limitations procédurales nationales qui rendraient excessivement difficile l’exercice de leurs libertés fondamentales.
