La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de sa dixième chambre rendu le 16 mai 2024, précise le champ d’application de la directive 2019/1024. Une société anonyme, intégralement détenue par un État membre et prestataire du service postal universel, a reçu une demande d’accès à divers documents contractuels.
Après un refus initial, le délégué à l’information a ordonné la communication des pièces, provoquant un recours devant la Cour administrative d’appel de Zagreb. Cette juridiction a décidé de surseoir à statuer pour interroger le juge européen sur l’articulation entre le droit d’accès et la notion de réutilisation.
Le problème juridique consiste à savoir si une demande d’accès à des documents détenus par un organisme public relève de la directive sur les données ouvertes. La Cour répond négativement en soulignant que le texte européen régit exclusivement la réutilisation des informations et non les modalités d’accès aux documents eux-mêmes. Cette décision conduit à examiner la distinction conceptuelle entre l’accès et la réutilisation (I) avant d’analyser le maintien des compétences nationales en matière d’accès (II).
I. La distinction conceptuelle entre l’accès et la réutilisation
A. La définition finale de la réutilisation
La directive définit la réutilisation comme « l’utilisation par des personnes physiques ou morales de documents détenus par des organismes du secteur public ». Cette utilisation doit viser des fins commerciales ou non commerciales autres que l’objectif initial de la mission de service public ayant justifié la production. Le juge européen souligne ici la dimension fonctionnelle de la notion, laquelle se détache de la simple obtention matérielle du document par le demandeur. Le texte cherche ainsi à favoriser le développement de produits numériques sans pour autant régir les étapes préalables de consultation des archives publiques.
B. L’indépendance de l’opération d’accès
La Cour affirme que si la « réutilisation […] présuppose d’avoir accès aux documents concernés, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de deux opérations manifestement distinctes ». L’accès constitue une étape matérielle nécessaire mais juridiquement autonome par rapport au projet ultérieur d’exploitation des données contenues dans le support documentaire. Cette dissociation permet de maintenir une étanchéité entre le régime de la transparence administrative et celui de l’économie de la donnée numérique. L’utilisateur doit donc se conformer aux règles spécifiques d’accès avant de pouvoir revendiquer les facilités offertes par la législation européenne sur la réutilisation.
II. La préservation de l’autonomie nationale relative aux règles d’accès
A. Le caractère supplétif de la directive
Le législateur européen a entendu respecter les équilibres internes des États membres concernant la publicité des actes administratifs et des documents de service public. L’arrêt précise que « cette directive s’appuie sur les règles d’accès de l’Union et nationales en vigueur et ne les affecte en rien ». Les limitations prévues par le droit national, telles que le secret des affaires, demeurent pleinement opposables aux demandeurs malgré l’existence du cadre européen. La directive ne saurait servir de fondement pour contourner des restrictions d’accès légalement établies au sein d’un ordre juridique national spécifique.
B. L’absence de création d’un droit d’accès européen
Le juge conclut que « la directive 2019/1024 ne consacre pas un droit d’accès aux documents du secteur public, mais présuppose l’existence d’un tel droit ». La solution retenue confirme que les conditions d’accès à ces documents ne relèvent pas du champ d’application de la norme européenne commentée ici. Il appartient donc aux juridictions nationales d’appliquer leurs propres critères pour déterminer si un document doit être communiqué ou s’il bénéficie d’une protection. Cette interprétation restrictive garantit la cohérence du système en évitant une confusion entre le droit à l’information et le droit à l’exploitation économique.
