La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 21 septembre 2023, une décision majeure concernant l’articulation entre le code frontières Schengen et la directive retour. Cette affaire traite de la possibilité pour un État de refuser l’entrée d’un ressortissant étranger à une frontière intérieure faisant l’objet de contrôles rétablis temporairement. Plusieurs associations ont saisi le Conseil d’État afin de contester une réforme législative permettant l’adoption de telles décisions de refus d’entrée lors de vérifications frontalières. La juridiction de renvoi a alors interrogé la Cour sur la validité de cette pratique nationale au regard des protections garanties par le droit de l’Union. Le litige s’est cristallisé sur l’application de l’article 14 du code frontières Schengen en l’absence de mise en œuvre des procédures de retour habituelles. La Cour a affirmé qu’un État peut prononcer un refus d’entrée, mais qu’il reste tenu d’appliquer les normes de la directive pour procéder à l’éloignement.
**I. L’encadrement du refus d’entrée aux frontières intérieures rétablies**
**A. L’application par analogie des règles relatives aux frontières extérieures**
L’article 32 du code frontières prévoit que, lorsque le contrôle aux frontières intérieures est réintroduit, les dispositions pertinentes relatives aux frontières extérieures s’appliquent par analogie. Cette règle permet aux autorités nationales d’utiliser le mécanisme du refus d’entrée prévu à l’article 14 du même règlement pour refuser l’accès au territoire. La Cour précise ainsi qu’un État peut adopter « une décision de refus d’entrée, en vertu d’une application mutatis mutandis de l’article 14 de ce code ». Cette faculté permet de maintenir une certaine cohérence dans la gestion des flux migratoires lorsque des menaces graves pour la sécurité intérieure sont identifiées. L’exercice de ce pouvoir administratif est strictement limité aux points de passage autorisés où les contrôles ont été officiellement rétablis par les autorités.
**B. Le maintien de la qualification de séjour irrégulier sur le territoire**
La présence d’un étranger sur le territoire national, même appréhendé à un point de passage frontalier, déclenche l’application automatique des garanties prévues par la directive retour. La Cour souligne qu’un étranger présent sans remplir les conditions requises « se trouve, de ce fait, en séjour irrégulier, au sens de la directive 2008/115 ». La localisation géographique du contrôle ne modifie pas cette qualification juridique fondamentale dès lors que la personne a franchi la limite territoriale de l’État. Il en résulte que le régime d’exception prévu pour les frontières extérieures ne peut pas être étendu aux frontières communes de l’espace Schengen. Les États membres ne peuvent donc pas invoquer le rétablissement des contrôles pour écarter les droits procéduraux normalement accordés aux ressortissants en séjour irrégulier.
**II. La conciliation impérative entre souveraineté et droits fondamentaux**
**A. L’inefficacité relative du refus d’entrée immédiat**
L’adoption d’une décision de refus d’entrée aux frontières intérieures ne permet pas d’éluder l’obligation de suivre les étapes procédurales dictées par la législation européenne harmonisée. L’État doit veiller à ce que l’application du code frontières « n’aboutisse pas à méconnaître les normes et les procédures communes prévues par la directive 2008/115 ». Cette exigence implique que le ressortissant doit normalement bénéficier d’une décision de retour et, en principe, d’un délai suffisant pour un départ volontaire. La Cour reconnaît que cette obligation est « susceptible de priver d’une large partie de son effectivité » l’acte administratif de refus d’entrée initialement prononcé. Le droit européen privilégie ainsi la protection des individus sur la célérité des mesures d’éloignement forcé immédiates lors du franchissement des frontières internes.
**B. La sauvegarde des impératifs d’ordre public par d’autres voies juridiques**
Les États conservent toutefois des outils juridiques adaptés pour répondre aux risques que certains individus peuvent représenter pour la sécurité publique ou l’ordre national. La directive ne s’oppose pas au placement en rétention d’un étranger lorsqu’il représente « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour l’ordre public ». Ces mesures de contrainte doivent néanmoins respecter scrupuleusement les conditions de fond et de forme énoncées par les articles 15 à 18 de la directive. Les autorités nationales peuvent également engager des poursuites pénales si le ressortissant est soupçonné d’avoir commis des infractions distinctes de la seule entrée irrégulière. La préservation de la sécurité intérieure reste donc possible grâce à une utilisation proportionnée et encadrée des instruments juridiques existants dans le droit de l’Union.
