La deuxième chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 22 avril 2021 une décision relative aux mesures spécifiques de lutte contre le terrorisme. Une entité inscrite sur la liste des gels d’avoirs contestait les actes successifs prolongeant cette mesure restrictive à son encontre sur plusieurs années. Le Tribunal de l’Union européenne avait initialement accueilli le recours en annulant les actes litigieux pour un défaut de motivation de la part de l’institution. L’organe décisionnel a formé un pourvoi devant la haute juridiction afin de contester cette appréciation qu’il jugeait contraire au droit de l’Union. La question posée au juge consistait à savoir si l’obligation de motivation impose à l’autorité d’établir la matérialité des faits directement dans l’exposé des motifs. La Cour considère que la motivation est une formalité substantielle qui se distingue de la question de la preuve du comportement reproché au groupement. L’étude de cette décision impose d’examiner la distinction entre l’obligation de motivation et la légalité au fond avant d’analyser l’encadrement du contrôle juridictionnel exercé.
I. La distinction entre l’obligation formelle de motivation et la légalité au fond
L’obligation de motivation prévue à l’article 296 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne constitue une garantie fondamentale pour les personnes visées par des sanctions. Cette exigence impose à l’auteur de l’acte d’indiquer les raisons individuelles et spécifiques ayant conduit à l’adoption ou au renouvellement d’une telle mesure privative.
A. Le caractère suffisant de la motivation au regard des circonstances
La Cour souligne que cette motivation « doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté ». En l’espèce, l’exposé des motifs contenait des indications précises sur la date et la localisation des incidents imputés au groupement pour justifier la sanction. Ces éléments permettaient à l’intéressé de comprendre les reproches formulés et de préparer sa défense devant la juridiction compétente pour apprécier le litige. Il n’est pas exigé que la motivation « réponde de manière détaillée aux considérations formulées par l’intéressé » lors de sa consultation avant l’adoption de l’acte.
B. L’autonomie de l’administration de la preuve par rapport à la motivation
La haute juridiction opère une séparation nette entre l’exposé des motifs de l’acte et l’administration de la preuve de la réalité des faits allégués. Le juge rappelle que « la question de la motivation est distincte de celle de la preuve du comportement allégué » qui relève de la légalité au fond. La motivation doit simplement permettre de connaître les justifications de la mesure afin d’en apprécier le bien-fondé devant le juge saisi du recours. L’obligation d’établir la matérialité des faits ne naît qu’en cas de contestation sérieuse devant le juge du fond lors de l’examen de la légalité. Cette distinction préserve l’efficacité des procédures administratives tout en garantissant un contrôle juridictionnel rigoureux sur la base des éléments de preuve produits ultérieurement.
II. L’encadrement du contrôle juridictionnel du maintien des mesures de gel des fonds
Le Tribunal de l’Union européenne avait annulé les mesures restrictives le 15 novembre 2018 en estimant que l’exposé des motifs ne permettait pas de vérifier l’exactitude des faits. La Cour considère cette position comme erronée puisque le juge ne doit pas limiter son examen aux seules pièces mentionnées dans l’exposé des motifs initial.
A. L’erreur de droit commise par le juge de première instance
Le contrôle de la légalité au fond doit être effectué « à l’aune des éléments que l’institution fournit, en cas de contestation, pour établir le bien-fondé ». En exigeant une preuve immédiate dans la décision de maintien, les premiers juges ont imposé une formalité excessive non prévue par les textes applicables. Cette erreur de droit conduit à l’annulation du jugement attaqué car elle méconnaît la portée réelle de l’obligation de motivation dans l’ordre juridique européen. La décision réaffirme que la motivation n’est qu’un contenant dont le contenu véridique peut être étayé par des preuves complémentaires fournies durant la procédure.
B. L’exigence d’une appréciation actualisée de la persistance du risque
Le renouvellement d’une mesure de gel des fonds nécessite une évaluation périodique de la persistance du risque d’implication de l’entité dans des activités criminelles. L’autorité peut se fonder sur le maintien en vigueur de décisions nationales prises par des instances compétentes pour justifier la prolongation de la sanction. La Cour précise que l’institution doit vérifier si « la situation factuelle n’a pas changé de telle manière qu’elle ne permet plus de tirer la même conclusion ». Le juge admet que des incidents récents peuvent démontrer que le risque subsiste malgré des déclarations de cessez-le-feu ou des processus de paix officiels. L’affaire est renvoyée devant les juges du fond afin qu’ils statuent sur les autres moyens de légalité n’ayant pas encore fait l’objet d’un examen.
