La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 30 novembre 2021, précise l’étendue de l’obligation de motivation incombant aux institutions lors du gel des fonds.
Une organisation a été inscrite sur une liste de gel des fonds en 2002 sur le fondement de décisions nationales et de nombreux incidents violents. L’institution compétente a maintenu cette mesure par plusieurs actes successifs adoptés entre 2014 et 2017 en invoquant la persistance d’un risque terroriste sérieux.
Saisi d’un recours en annulation, le Tribunal de l’Union européenne a fait droit aux prétentions de l’organisation en constatant une insuffisance manifeste de motivation des actes. L’institution a formé un pourvoi devant la Cour de justice en contestant l’obligation d’établir la matérialité des faits au stade de la motivation.
La question posée est de savoir si l’obligation de motivation impose à l’auteur de l’acte d’apporter la preuve des faits invoqués dans l’exposé des motifs. La juridiction suprême annule l’arrêt attaqué en considérant que la preuve des faits relève de la légalité au fond et non de la forme de l’acte.
La distinction entre la forme et le fond de la décision sera étudiée avant d’analyser l’ajustement des exigences probatoires lors du réexamen des mesures restrictives.
**I. La consécration de la distinction entre la forme et le fond de la décision**
**A. La nature formelle de l’obligation de motivation**
La juridiction rappelle que la motivation doit permettre à l’intéressé de connaître les justifications de la mesure afin d’en apprécier la pertinence et le bien-fondé. « La question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué » précise ainsi le juge européen. Cette séparation conceptuelle interdit au juge de l’annulation d’exiger la démonstration de la réalité des faits lors de l’examen de la régularité formelle.
L’institution doit fournir des motifs suffisamment précis et concrets pour que l’organisation comprenne les raisons de son maintien sur la liste des entités terroristes surveillées. Le respect de cette formalité substantielle s’apprécie au regard du contexte connu de l’intéressé sans imposer une administration exhaustive des preuves à ce stade. Cette approche garantit la connaissance des griefs par l’entité visée tout en préservant la validité des procédures administratives de l’Union européenne.
**B. L’exclusion de la preuve au stade de l’exposé des motifs**
L’auteur de la décision n’est pas tenu de procéder à la qualification juridique détaillée des faits au regard des textes applicables dans le corps de la motivation. Le Tribunal a commis une erreur de droit en exigeant que l’institution établisse la matérialité des incidents violents dans le cadre de son obligation formelle. La preuve de la participation à des activités terroristes constitue une condition de la légalité interne de l’acte et non un élément de sa forme.
Cette erreur d’appréciation conduit à l’annulation de la décision de première instance car le juge ne peut sanctionner un défaut de motivation pour des motifs de fond. L’institution avait pourtant mentionné des faits précis comme l’attaque du 13 mai 2014 durant laquelle deux soldats ont été blessés sur un site de construction. Ces indications factuelles permettaient à l’organisation de comprendre les reproches formulés et de préparer sa défense sur la base d’éléments suffisamment tangibles.
**II. L’ajustement des exigences probatoires lors du réexamen des mesures restrictives**
**A. La présomption de persistance du risque terroriste**
La décision souligne que le maintien d’une entité sur la liste constitue le prolongement de l’inscription initiale en l’absence de changement notable de la situation factuelle. L’institution peut valablement s’appuyer sur des décisions nationales de réexamen ou sur ses propres appréciations pour conclure à la persistance d’un risque de terrorisme. « Le Conseil est tenu de fonder le maintien de cette personne ou de cette entité sur ladite liste sur une appréciation actualisée de la situation » affirme la Cour.
Ce réexamen périodique n’oblige pas l’autorité compétente à recommencer intégralement l’instruction si la décision nationale ayant servi de base au gel des avoirs demeure en vigueur. L’existence de nouveaux incidents, même brièvement mentionnés, suffit à justifier la continuité des mesures restrictives tant que l’implication de l’organisation dans la violence persiste. Cette solution préserve l’efficacité de la lutte antiterroriste en évitant d’alourdir excessivement la charge procédurale pesant sur les organes de l’Union européenne.
**B. Le report du débat probatoire sur l’examen de la légalité interne**
Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits doit s’opérer lors de l’examen de la légalité interne de l’acte contesté devant la juridiction de premier ressort. L’organisation conserve le droit de contester l’imputabilité des incidents violents mais cette discussion juridique appartient exclusivement au débat portant sur le fond du litige. Le juge doit vérifier le bien-fondé des motifs en s’appuyant sur les éléments fournis par l’institution en cas de contestation lors de la procédure.
En renvoyant l’affaire devant le Tribunal, la Cour garantit un équilibre entre la sécurité publique et la protection juridictionnelle effective des groupements visés par les sanctions. Les magistrats devront désormais statuer sur les moyens de fond que l’organisation a soulevés sans pouvoir se limiter à une critique formelle de la motivation. Ce mécanisme assure que la réalité des activités terroristes sera discutée de manière contradictoire avant toute confirmation définitive des mesures de gel des fonds.
