La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 22 février 2018, une décision fondamentale condamnant un État membre pour manquement à ses obligations environnementales. Ce litige porte sur le dépassement systématique des concentrations de particules fines dans l’air ambiant, en violation flagrante des dispositions protectrices du droit de l’Union. L’autorité requérante a initié cette procédure après avoir constaté des niveaux de pollution persistants et l’absence de mesures correctives efficaces durant plusieurs années consécutives sur le territoire national. Malgré diverses notifications, les autorités nationales ont maintenu des seuils de concentration nocifs pour la santé publique sans apporter de solutions concrètes et rapides au problème. La question juridique centrale repose sur la détermination du caractère suffisant des mesures prises pour réduire la durée des dépassements de polluants atmosphériques au sens de la directive. Les juges affirment que le seul constat objectif du franchissement des seuils suffit à établir le manquement, tout en censurant la lenteur excessive des plans d’action nationaux. L’étude de cette décision nécessite d’analyser la consécration d’une responsabilité objective avant d’envisager l’obligation de diligence renforcée imposée aux autorités dans la mise en œuvre de leurs politiques sanitaires.
I. La consécration d’une responsabilité objective pour dépassement des seuils de pollution
A. L’automaticité du manquement tirée de la violation des valeurs limites
Le juge européen rappelle que la procédure en manquement repose sur la constatation objective du non-respect des obligations imposées par les actes de droit dérivé. Il écarte les arguments tirés des difficultés socio-économiques ou climatiques pour se concentrer uniquement sur les résultats factuels des mesures de qualité de l’air effectuées. La Cour affirme ainsi que « le fait de dépasser les valeurs limites applicables aux concentrations de pm 10 dans l’air ambiant suffit en lui-même » pour caractériser l’infraction. Cette approche rigoureuse empêche les États membres de justifier des manquements structurels par des considérations politiques internes ou des contraintes budgétaires jugées sans incidence juridique.
Le respect des normes sanitaires constitue une obligation de résultat dont le non-respect entraîne mécaniquement la condamnation de l’autorité nationale responsable de la gestion du territoire. L’analyse des rapports annuels a démontré que les seuils journaliers et annuels ont été régulièrement franchis dans de nombreuses zones d’évaluation entre 2007 et 2015. Une telle persistance temporelle confirme la nature systémique de la violation, rendant inopérante toute défense fondée sur une simple tendance partielle à la baisse des niveaux polluants. Cette matérialité de l’infraction s’étend également aux situations où des mécanismes de flexibilité avaient été initialement accordés par les institutions européennes.
B. L’échec du respect des conditions strictes liées aux exemptions temporaires
L’État membre a bénéficié de dérogations temporaires pour certaines zones géographiques sous réserve de respecter des marges de dépassement strictement définies par la réglementation de l’Union. Ces exemptions visaient à offrir un délai raisonnable pour engager des réformes structurelles tout en protégeant les populations contre des concentrations de particules trop élevées. Cependant, les données ont montré que « des dépassements des valeurs limites journalières applicables aux concentrations de pm 10 dans l’air ambiant, augmentées de la marge de 50 % de dépassement » persistaient. Le non-respect de ces conditions d’exemption fragilise l’ensemble de la stratégie de mise en conformité et justifie une sanction rigoureuse de la part des juges.
La juridiction refuse d’accorder une quelconque validité aux justifications techniques ou administratives avancées pour expliquer le franchissement de ces limites majorées durant la période de dérogation. Elle considère que l’application de l’article 22 de la directive impose une vigilance accrue qui n’a pas été manifestée par les autorités nationales concernées par le litige. Cette sévérité jurisprudentielle souligne que les mécanismes de report de délai ne sauraient constituer un blanc-seing permettant de prolonger indéfiniment une situation préjudiciable à l’environnement. Cette approche stricte de la matérialité de l’infraction conduit logiquement la Cour à examiner la pertinence temporelle des plans de remédiation adoptés par le pouvoir exécutif.
II. L’obligation de diligence renforcée dans la mise en œuvre des plans d’action
A. L’illicéité des délais de mise en conformité excessivement lointains
La juridiction souligne que les plans relatifs à la qualité de l’air doivent impérativement prévoir des mesures appropriées pour que « la période de dépassement soit la plus courte possible ». Cette exigence de célérité constitue la pierre angulaire du dispositif de protection sanitaire, car chaque année de retard aggrave les risques pour la santé des citoyens. En l’espèce, les autorités nationales ont fixé des échéances lointaines, s’étendant parfois sur une décennie, pour atteindre les objectifs de réduction des émissions polluantes constatées. La Cour juge que de tels délais ne répondent pas à l’obligation de diligence, même en tenant compte des transformations structurelles nécessaires.
Les difficultés invoquées par le défendeur concernant l’enjeu budgétaire des investissements techniques ne revêtent pas un caractère exceptionnel suffisant pour justifier une inertie prolongée sur plusieurs années. Le juge européen estime qu’il n’est pas établi que des délais moins longs auraient été impossibles à mettre en œuvre, notamment pour le remplacement des chaudières individuelles. La marge de manœuvre dont disposent les États membres dans le choix des mesures reste strictement encadrée par l’objectif prioritaire de protection de la santé humaine. Cette obligation de rapidité s’accompagne d’une exigence de clarté juridique dans l’intégration des normes européennes au sein de l’ordre juridique interne.
B. La nécessaire rigueur de la transposition des impératifs de protection sanitaire
L’arrêt précise que la transposition d’une directive doit assurer la pleine application du texte d’une façon suffisamment claire et précise dans le contexte juridique général. L’absence de mention explicite de l’obligation de limiter les dépassements à la période la plus courte possible dans le droit national constitue une lacune juridique grave. La Cour rejette l’idée qu’un contexte législatif général pourrait suffire si les résultats concrets sur la qualité de l’air demeurent insuffisants au regard des objectifs fixés. Elle conclut que le droit interne n’offre pas les garanties nécessaires pour contraindre les autorités régionales à agir avec toute la diligence requise par les traités.
L’inefficacité des plans adoptés, illustrée par la persistance des pollutions, démontre l’échec de la stratégie de transposition opérée par les services de l’État membre mis en cause. La conformité formelle aux dispositions européennes ne saurait pallier l’absence de mécanismes contraignants permettant d’assurer le respect effectif des seuils de particules fines dans l’atmosphère. Cette condamnation rappelle que les directives environnementales imposent des obligations concrètes qui ne peuvent être diluées dans des réglementations nationales imprécises ou dépourvues de sanctions effectives. La décision confirme ainsi la primauté absolue de l’impératif sanitaire sur les considérations économiques dans l’équilibre des politiques publiques de l’Union.
