La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 22 février 2018, un arrêt relatif au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Cette décision précise les conditions dans lesquelles un État membre peut opposer un délai de forclusion à un exploitant souhaitant corriger sa demande d’allocation.
L’affaire concernait une société exploitant une installation chimique soumise à l’obligation d’échange de quotas depuis l’année 2008 dans le cadre de ses activités industrielles. En janvier 2012, l’exploitant a déposé une demande d’allocation gratuite pour la période 2013-2020 auprès de l’autorité nationale compétente, en respectant le délai légal imparti. Deux ans plus tard, le demandeur a constaté une erreur dans ses données de référence et a sollicité une correction afin d’obtenir des quotas supplémentaires. L’administration a rejeté cette demande tardive au motif que le délai de forclusion prévu par la législation nationale s’opposait à toute modification postérieure des données.
Saisi d’un recours, le tribunal administratif de Berlin a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur la validité d’une telle mesure. Le juge national souhaitait savoir si le droit de l’Union s’oppose à une forclusion empêchant la correction d’erreurs après l’expiration du délai de dépôt. La Cour de justice affirme que les dispositions européennes ne font pas obstacle à une règle nationale privant le demandeur de la possibilité de compléter sa demande. Elle subordonne toutefois cette validité au fait que le délai ne rende pas pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés.
L’analyse de cette solution impose d’étudier l’affirmation de l’autonomie procédurale des États membres avant d’envisager la conciliation nécessaire entre l’exactitude des données et la sécurité juridique.
I. L’affirmation de l’autonomie procédurale des États membres
L’autonomie des États membres repose sur l’absence d’harmonisation exhaustive des procédures nationales, tout en restant strictement encadrée par le respect du principe d’effectivité.
A. Le constat d’une absence d’harmonisation exhaustive des délais
La Cour relève d’emblée que le législateur de l’Union n’a pas harmonisé tous les aspects procéduraux relatifs aux demandes d’allocation de quotas à titre gratuit. Elle constate que « ni cette directive ni cette décision n’ont déterminé le délai dans lequel un exploitant est tenu d’introduire sa demande d’allocation ». Cette absence de précision textuelle laisse aux États membres une marge de manœuvre pour organiser les modalités de dépôt et d’instruction des dossiers. Les autorités nationales sont donc fondées à établir des règles temporelles strictes afin d’assurer le bon fonctionnement du système d’échange de quotas.
Cette liberté s’exprime par le choix d’un délai de forclusion destiné à clore la phase de collecte des données nécessaires au calcul des allocations. La juridiction souligne que le droit européen n’établit aucune procédure spécifique qui permettrait de corriger ou de compléter les données fournies après la date limite. En l’absence de règles communes, l’ordre juridique interne de chaque État demeure compétent pour régler ces modalités en vertu du principe de l’autonomie procédurale. Ce renvoi au droit national permet d’adapter la procédure aux contraintes administratives locales tout en poursuivant les objectifs environnementaux fixés par l’Union.
B. La conformité du délai de forclusion au principe d’effectivité
L’exercice de l’autonomie procédurale ne doit pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union. La Cour estime qu’un délai de forclusion légèrement supérieur à trois mois, comme celui prévu par la loi allemande, ne méconnaît pas cette exigence. Elle rappelle que « la fixation de délais raisonnables sous peine de forclusion est compatible avec le droit de l’Union » au nom de la sécurité juridique. Un tel délai offre au demandeur une période suffisante pour préparer son dossier tout en garantissant une clôture définitive de la phase d’instruction.
Le respect du principe d’effectivité s’apprécie au regard de la diligence dont doit faire preuve un exploitant professionnel placé dans une situation de concurrence normale. Le fait que l’expiration du délai empêche de faire valoir des droits supplémentaires ne suffit pas, en soi, à démontrer une violation de ce principe. L’exploitant disposait de toutes les informations utiles pour soumettre une demande complète dès l’origine, notamment grâce aux mesures de publicité effectuées par l’autorité. La forclusion apparaît donc comme une sanction proportionnée à l’incurie du demandeur qui n’a pas vérifié l’exactitude de ses propres données de référence.
II. La conciliation de la rigueur procédurale avec l’objectif environnemental
Le système d’allocation repose sur une responsabilité partagée entre les acteurs, garantissant ainsi la stabilité des décisions administratives indispensables à l’équilibre du marché.
A. La consécration d’une responsabilité conjointe sur l’exactitude des données
Le droit de l’Union impose que les données utilisées pour l’allocation présentent le niveau d’exactitude le plus élevé possible afin de garantir l’intégrité du système. La Cour précise cependant que cette exigence « relève d’une responsabilité conjointe des exploitants et des États membres » et ne crée pas de droit absolu à la correction. L’exploitant est le mieux placé pour fournir des informations sincères car il se trouve directement à la source des données techniques de son installation. Il lui incombe donc de faire preuve de la diligence requise lors de la phase de collecte pour éviter toute omission préjudiciable à ses intérêts.
Cette coopération active des industriels est essentielle pour que les autorités puissent réaliser l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’obligation d’exactitude ne saurait contraindre l’administration à écarter les règles de procédure nationales pour pallier les erreurs commises par les demandeurs eux-mêmes. Le juge refuse ainsi de consacrer un droit à l’exactitude qui primerait systématiquement sur les contraintes temporelles fixées par les États membres. La responsabilité de l’exploitant est engagée dès la soumission de son dossier, validant la rigueur administrative nécessaire à la gestion collective des quotas.
B. La protection de la sécurité juridique dans la procédure d’allocation
La procédure d’allocation gratuite suit un calendrier rigoureux composé de plusieurs étapes interdépendantes qui impliquent tant les États membres que la Commission européenne. La Cour observe qu’une « telle correction tardive serait susceptible de porter atteinte au principe de sécurité juridique » en rendant les allocations indéfiniment provisoires. Si les exploitants pouvaient modifier leurs données sans limite de temps, l’ensemble du calcul des quotas gratuits à l’échelle européenne risquerait d’être déstabilisé. La stabilité des listes d’installations et des montants alloués constitue une condition sine qua non de la confiance des acteurs du marché.
La fermeture de la phase de demande par un délai de forclusion préserve le bon déroulement des étapes ultérieures, notamment l’application du facteur de correction transsectoriel. Toute réouverture de la première étape pour des motifs individuels perturberait l’équilibre global et retarderait la délivrance finale des titres d’émission aux autres participants. L’arrêt confirme que l’intérêt général lié à la sécurité du système l’emporte sur l’intérêt particulier d’un exploitant souhaitant régulariser sa situation. La forclusion garantit ainsi la cohérence d’un mécanisme complexe dont l’efficacité dépend de la fiabilité immuable des données de base.
