La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 7 juillet 2023, s’est prononcée sur l’articulation entre le droit à la libre circulation et les régimes nationaux.
Le litige concerne une ressortissante allemande résidant aux Pays-Bas ayant suivi sa scolarité avec sa formation professionnelle en Allemagne sans verser de cotisations obligatoires au régime. L’intéressée a élevé ses deux enfants sur le territoire néerlandais entre 1986 et 1999 pour ensuite occuper divers emplois rémunérés dans son pays d’origine dès 1993.
L’administration allemande a refusé de comptabiliser les périodes d’éducation accomplies à l’étranger pour le calcul de la pension car aucun versement n’était intervenu immédiatement avant ces années. Le recours formé devant le tribunal du contentieux social de première instance fut rejeté. L’intéressée a interjeté appel devant le tribunal supérieur du contentieux social de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. La requérante soutient que l’omission de ces périodes litigieuses lèse ses droits à retraite malgré l’existence d’un lien étroit entre son parcours et le système d’assurance allemand.
Le juge national a sollicité une interprétation de l’article 21 du traité afin de savoir si le défaut de cotisations autorisait l’exclusion des périodes d’éducation d’enfants. La Cour affirme que cet article impose la prise en compte de ces phases dès lors qu’un lien suffisant unit l’éducation aux périodes d’assurance accomplies nationalement. L’examen du lien de rattachement suffisant par le parcours d’assurance précède l’analyse de la primauté de la liberté de circulation sur les critères de nature contributive.
**I. La consécration d’un lien de rattachement suffisant par le parcours d’assurance**
Le juge européen fonde sa décision sur la notion de lien suffisant entre les périodes d’éducation effectuées à l’étranger et les périodes d’assurance accomplies sur le territoire. Cette approche permet d’étendre la protection sociale au-delà des critères stricts fixés par les règlements de coordination en s’appuyant directement sur le droit primaire de l’Union.
**A. L’assimilation fonctionnelle des périodes de formation et d’activité professionnelle**
La définition des périodes d’assurance englobe les phases d’emploi ainsi que toutes les périodes assimilées par la législation nationale comme équivalant à une période de cotisation. En l’espèce, les années de formation professionnelle de la requérante sont reconnues comme ouvrant des droits à pension malgré l’absence de versements effectifs lors de son stage. La Cour affirme que « le terme périodes d’assurance désigne les périodes de cotisation ou d’activité telles qu’elles sont admises par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ». Cette assimilation garantit une continuité dans le parcours de l’assuré ayant consacré l’intégralité de sa vie active ou de formation au système social d’un unique État.
**B. La caractérisation du lien étroit nonobstant l’absence de cotisations directes**
Le défaut de versement de cotisations obligatoires immédiatement avant ou après la naissance des enfants ne rompt pas l’unité du parcours d’assurance réalisé dans l’État débiteur. L’existence d’un tel lien est établie lorsque l’intéressé a exclusivement accompli des périodes d’assurance, au titre de la formation ou de l’activité, dans cet État membre. Le juge précise que « la circonstance que la personne n’ait pas versé de cotisations n’est pas de nature à écarter l’existence d’un lien suffisant ». Le rattachement au régime national se trouve consolidé par la nature globale de la carrière plutôt que par la seule occurrence de flux financiers vers la caisse. L’analyse de ce lien organique permet d’aborder la question des limites opposables à la législation nationale au nom de la liberté fondamentale de circulation des citoyens.
**II. La primauté de la libre circulation sur les exigences contributives nationales**
L’interprétation de l’article 21 du traité fait obstacle à l’application de conditions nationales qui pénaliseraient les ressortissants ayant exercé leur droit de circuler entre les États membres. La protection des droits acquis ou en cours d’acquisition constitue un corollaire indispensable à la mobilité effective des travailleurs comme des citoyens au sein de l’Union.
**A. L’éviction des restrictions fondées sur la résidence et la continuité de l’assurance**
Le droit national ne peut restreindre la prise en compte de l’éducation à l’étranger au seul cas où une activité cotisée a été exercée immédiatement avant cette période. Une telle exigence créerait un désavantage injustifié pour les parents ayant choisi de s’établir dans un autre État membre tout en conservant leur lien avec leur régime d’origine. La Cour rappelle que « l’État membre débiteur ne saurait, sous peine de désavantager ses ressortissants, exclure la prise en compte de périodes d’éducation accomplies dans un autre État ». Cette solution neutralise les effets négatifs de la mobilité géographique sur la constitution des droits à pension pour les personnes dont la carrière demeure ancrée nationalement.
**B. La portée protectrice de la solution pour la mobilité des citoyens européens**
La portée de cet arrêt dépasse le cadre de l’espèce en offrant une garantie de portabilité des droits sociaux fondée sur une conception large de la vie professionnelle. Le juge confirme que l’absence de droits à pension dans l’État de résidence renforce l’obligation pour l’État d’origine de prendre en charge les périodes d’éducation litigieuses. L’article 21 du traité agit comme un principe correcteur qui assure l’effet utile de la libre circulation face aux disparités persistantes entre les législations de sécurité sociale. Cette jurisprudence invite les administrations nationales à privilégier une évaluation globale du parcours d’assurance afin de respecter l’objectif d’intégration européenne des citoyens et de leurs familles.
