La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 20 janvier 2022, un arrêt fondamental relatif aux conditions d’enregistrement d’une initiative citoyenne. Ce litige concerne une proposition visant à renforcer la cohésion économique et sociale des régions dont les caractéristiques culturelles diffèrent des zones environnantes. Les organisateurs souhaitaient que l’Union accorde une attention particulière à ces territoires spécifiques dans le cadre de sa politique de cohésion territoriale. En outre, la Commission européenne avait initialement rejeté cette demande en 2013, estimant que la proposition se situait manifestement en dehors du cadre de ses attributions.
Après une annulation prononcée par la Cour de justice le 7 mars 2019, l’institution a finalement procédé à un enregistrement partiel de l’initiative. Un État membre a alors introduit un recours en annulation contre cette décision d’enregistrement devant le Tribunal de l’Union européenne le 8 juillet 2019. Le Tribunal ayant rejeté sa demande par un arrêt du 10 novembre 2021, ce même État a formé un pourvoi devant la Cour de justice. Le requérant soutient que l’institution ne peut légalement procéder à un cadrage ou à un enregistrement restreint d’une proposition d’initiative citoyenne européenne. La juridiction doit déterminer si l’institution peut enregistrer une proposition d’acte juridique en en délimitant la portée pour garantir sa conformité aux traités. La Cour rejette le pourvoi et confirme la validité de l’enregistrement qualifié afin de préserver l’effet utile du mécanisme de démocratie participative. L’étude portera sur le contrôle restreint exercé lors de l’enregistrement (I) avant d’examiner la consécration de la technique de l’enregistrement partiel (II).
I. L’admission d’un contrôle restreint au stade de l’enregistrement de l’initiative
A. Le rappel du critère de l’absence manifeste de compétence
L’institution doit enregistrer une proposition pourvu qu’elle « n’est pas manifestement en dehors du cadre » des attributions lui permettant de présenter un acte. Ce contrôle initial constitue essentiellement une question d’interprétation et d’application des dispositions des traités, effectuée d’un point de vue objectif et purement abstrait. Le juge précise que l’institution ne peut refuser l’enregistrement que si elle arrive à la conclusion « qu’il peut être totalement exclu » d’agir. Ainsi, il n’appartient pas à l’organe exécutif de vérifier la preuve des faits invoqués ni la suffisance de la motivation au stade de l’enregistrement. Cette analyse sommaire garantit que seules les initiatives dépourvues de tout fondement juridique sérieux soient écartées dès le début de la procédure citoyenne.
B. La finalité démocratique imposant une accessibilité facilitée
La condition d’enregistrement doit être interprétée et appliquée par l’institution de manière à « assurer une accessibilité facile à l’ICE » par les citoyens. Cette approche favorise la participation à la vie démocratique de l’Union en évitant que des obstacles administratifs excessifs ne découragent les pétitionnaires nationaux. La valeur du mécanisme réside dans les « possibilités et les opportunités » de déclencher un débat politique au sein des institutions de l’Union européenne. En outre, même en cas de doute sérieux, l’enregistrement doit être privilégié pour permettre l’expression de la volonté populaire et la discussion démocratique. Cette protection de l’accès au dispositif justifie le recours à des techniques souples de traitement des demandes afin de ne pas les rejeter d’emblée.
L’exigence de faciliter l’accès au débat démocratique conduit la Cour à valider des méthodes d’enregistrement innovantes protégeant l’esprit initial de la proposition citoyenne.
II. La validation de la technique de l’enregistrement partiel de l’initiative
A. La faculté de qualification de l’objet de la proposition
La Cour admet que l’institution puisse procéder à un « cadrage » ou à une « qualification » de la proposition pour assurer sa légalité matérielle. L’enregistrement peut être limité aux éléments de la demande qui tendent au renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne. Cette faculté permet d’éviter le rejet total d’une initiative dont certains aspects secondaires pourraient excéder les compétences d’attribution prévues par les traités fondateurs. Néanmoins, le juge pose pour condition que cette opération de qualification ne puisse en aucun cas aboutir à une « dénaturation » du contenu initial. La précision de l’objet juridique lors de l’acte d’enregistrement sécurise la suite de la procédure sans trahir l’intention politique des organisateurs de l’initiative.
B. La préservation de l’effet utile du mécanisme citoyen
Dénier la possibilité d’un enregistrement partiel obligerait l’institution à refuser des projets comportant une erreur minime quant à la portée de ses attributions. Une telle rigueur porterait manifestement atteinte à l’objectif de participation citoyenne en sanctionnant trop lourdement des pétitionnaires non spécialistes du droit de l’Union. La décision confirme que l’enregistrement qualifié permet de « préserver l’effet utile de l’objectif poursuivi » par la réglementation relative à l’expression citoyenne directe. Par conséquent, cette solution concilie le respect strict des compétences de l’Union avec la nécessité d’ouvrir l’espace politique aux préoccupations des peuples. La jurisprudence renforce la sécurité juridique tout en consolidant les fondements de la citoyenneté européenne par une protection accrue du droit d’initiative populaire.
