Par un arrêt en date du 22 mai 2012, la Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, s’est prononcée sur l’interprétation de la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » prévue par la directive 2004/38/CE. Cette décision a été rendue sur une question préjudicielle soulevée par une juridiction administrative allemande dans le cadre d’un litige concernant une mesure d’éloignement prise à l’encontre d’un citoyen de l’Union.
En l’espèce, un ressortissant italien, résidant en Allemagne depuis 1987, avait été condamné à une peine privative de liberté de sept ans et six mois pour des faits d’atteinte sexuelle, d’agression sexuelle et de viol commis de manière répétée sur une mineure pendant plusieurs années. À la suite de cette condamnation, l’autorité administrative allemande compétente avait constaté la perte de son droit de séjour et lui avait enjoint de quitter le territoire, justifiant cette décision par le risque de récidive et la particulière gravité des faits. Le ressortissant a contesté cette mesure, arguant de la protection renforcée que lui conférait son long séjour en Allemagne. La juridiction de renvoi, l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, a saisi la Cour de justice afin de déterminer si la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique », conditionnant l’éloignement d’un citoyen de l’Union résidant depuis plus de dix ans dans l’État membre d’accueil, pouvait inclure la lutte contre une criminalité grave ne menaçant pas directement la sécurité de l’État. La question posée visait donc à clarifier si ce concept devait être interprété de manière stricte, comme se limitant aux atteintes à l’existence de l’État et de ses institutions, ou s’il pouvait s’étendre à des infractions pénales d’une gravité exceptionnelle portant atteinte à des intérêts fondamentaux de la société.
La Cour de justice a jugé que la notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » n’est pas limitée aux seules menaces pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État. Elle a précisé qu’il est loisible aux États membres de considérer que des infractions pénales particulièrement graves, telles que l’exploitation sexuelle des enfants, peuvent relever de cette notion, à condition que leur mode de commission présente des caractéristiques d’une gravité exceptionnelle. Toutefois, la Cour a encadré cette faculté en rappelant que toute mesure d’éloignement doit impérativement se fonder sur une menace réelle et actuelle pour un intérêt fondamental de la société et faire l’objet d’un contrôle de proportionnalité approfondi, tenant compte de la situation personnelle de l’individu concerné.
Cette décision précise la portée d’une exception au principe de libre circulation tout en veillant au respect des droits des citoyens de l’Union. La Cour opère ainsi une extension matérielle de la notion de sécurité publique (I) tout en soumettant sa mise en œuvre à des garanties procédurales et substantielles strictes (II).
La Cour de justice, en répondant à la question préjudicielle, rejette une conception purement institutionnelle de la sécurité publique (A) pour consacrer une approche plus matérielle, axée sur la protection des intérêts fondamentaux de la société (B).
La notion de « raisons impérieuses de sécurité publique » est au cœur du système de protection renforcée contre l’éloignement prévu par l’article 28, paragraphe 3, de la directive 2004/38/CE. Le législateur de l’Union a entendu limiter le recours à l’éloignement pour les citoyens de l’Union les mieux intégrés à des « circonstances exceptionnelles ». La juridiction de renvoi s’interrogeait sur le point de savoir si ce caractère exceptionnel impliquait une menace pour l’existence même de l’État, comme le terrorisme ou l’espionnage. La Cour écarte cette lecture restrictive en rappelant que si les États membres déterminent les exigences de la sécurité publique, cette prérogative s’exerce sous le contrôle des institutions de l’Union.
La Cour s’appuie sur une jurisprudence antérieure pour rappeler que la sécurité publique « couvre à la fois la sécurité intérieure et extérieure d’un État membre ». Cependant, elle refuse de limiter cette notion aux seules atteintes à la pérennité de l’État et de ses services essentiels. Une telle limitation aurait pour conséquence de neutraliser la capacité de l’État membre d’accueil à se protéger contre des individus représentant un danger majeur pour la population, au seul motif que leurs agissements ne visent pas directement les structures étatiques. La Cour estime donc que la gravité de la menace ne se mesure pas uniquement à l’aune de sa cible institutionnelle, mais aussi à l’intensité de l’atteinte portée aux valeurs fondamentales de la société.
La Cour ancre son raisonnement dans la protection d’intérêts que le droit de l’Union lui-même qualifie de fondamentaux. Elle juge qu’il est « loisible aux États membres de considérer que des infractions pénales telles que celles figurant à l’article 83, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE constituent une atteinte particulièrement grave à un intérêt fondamental de la société, susceptible de représenter une menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population ». En visant explicitement les domaines de criminalité particulièrement grave énumérés par le traité, comme l’exploitation sexuelle des enfants, la Cour donne aux juridictions nationales une clé d’interprétation matérielle. La lutte contre ces formes de criminalité devient ainsi un objectif légitime susceptible de justifier une mesure d’éloignement, même pour un citoyen bénéficiant de la protection la plus élevée.
Cette approche téléologique permet de dépasser une définition formelle de la sécurité publique. La Cour reconnaît que la protection des membres les plus vulnérables de la société, et notamment des enfants, constitue un intérêt fondamental qui participe à la sécurité publique. La menace ne pèse plus seulement sur l’entité étatique, mais aussi sur la sécurité physique et la tranquillité des personnes qui vivent sur son territoire. En ce sens, la décision consacre une conception de la sécurité publique qui n’est pas seulement défensive, mais aussi protectrice des droits fondamentaux individuels.
Cette extension de la notion de sécurité publique n’est cependant pas sans limites. La Cour prend soin d’encadrer rigoureusement les conditions dans lesquelles une mesure d’éloignement peut être prononcée sur ce fondement.
Si la Cour admet qu’une criminalité de droit commun d’une gravité exceptionnelle puisse justifier un éloignement, elle assortit cette possibilité de conditions substantielles exigeantes. Celles-ci tiennent à la double nécessité d’une infraction particulièrement grave et d’une menace actuelle (A), ainsi qu’à l’obligation d’un contrôle de proportionnalité concret et individualisé (B).
La Cour ne se contente pas de la simple qualification pénale de l’infraction. Elle exige que « la façon selon laquelle de telles infractions ont été commises présente des caractéristiques particulièrement graves », ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier au cas par cas. Cette exigence d’un examen individuel empêche toute automaticité entre une condamnation pénale, même pour des faits très graves, et une décision d’éloignement. Les circonstances de l’infraction, l’acharnement de son auteur, la vulnérabilité de la victime ou encore le caractère répété des agissements sont autant d’éléments que le juge national doit peser.
De plus, et conformément à une jurisprudence constante, la mesure d’éloignement doit répondre à une menace « réelle et actuelle pour un intérêt fondamental de la société ». La Cour précise que ce constat « implique, en général, chez l’individu concerné, l’existence d’une tendance à maintenir ce comportement à l’avenir ». La simple existence d’une condamnation passée est donc insuffisante. L’autorité nationale doit démontrer, sur la base d’éléments concrets, que le risque de récidive est actuel au moment où elle statue. Cette exigence est d’autant plus prégnante lorsque, comme en l’espèce, la décision d’éloignement est prise alors que la personne exécute encore sa peine.
Enfin, la Cour rappelle avec force que toute mesure d’éloignement, même fondée sur des raisons impérieuses de sécurité publique, doit respecter le principe de proportionnalité. Avant de prendre une telle décision, l’État membre d’accueil a l’obligation de procéder à une balance des intérêts en présence. La Cour énumère les critères non exhaustifs de l’article 28, paragraphe 1, de la directive que les autorités nationales doivent prendre en compte. Il s’agit notamment de « la durée du séjour de l’intéressé sur son territoire, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle dans cet État et de l’intensité de ses liens avec son pays d’origine ».
Ce contrôle de proportionnalité doit être d’autant plus rigoureux que la protection accordée au citoyen est forte. Dans le cas d’un résident de longue durée, l’État d’accueil doit justifier que la mesure d’éloignement est indispensable et qu’aucune autre mesure moins attentatoire ne permettrait d’atteindre l’objectif de protection de la sécurité publique. Le degré d’intégration de la personne dans l’État d’accueil constitue un poids particulièrement lourd dans la balance. L’éloignement ne peut être qu’une mesure de dernier recours, réservée aux situations où la menace que représente l’individu l’emporte manifestement sur les liens qu’il a tissés au fil des années dans cet État.
