La Cour de Justice de l’Union Européenne a rendu, le 22 mars 2017, une décision capitale relative à la proportionnalité des sanctions pour les péages routiers. Le litige trouve son origine dans l’utilisation de tronçons soumis à redevance sans l’acquisition préalable d’un titre de transport par une société de transport. Une erreur de navigation a conduit un véhicule sur un segment autoroutier alors que le conducteur disposait d’un titre pour une route nationale parallèle. Dans une seconde affaire jointe, un chauffeur a dépassé sa sortie par inadvertance avant de régulariser spontanément sa situation par un paiement téléphonique immédiat.
L’autorité de police nationale a infligé des amendes forfaitaires s’élevant à plusieurs centaines de fois le prix du péage initialement dû par les transporteurs. Les entreprises ont contesté ces sanctions devant le Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Hongrie) qui a décidé d’interroger la juridiction européenne par voie préjudicielle. La question de droit porte sur la compatibilité d’un régime d’amendes forfaitaires élevées avec le principe de proportionnalité énoncé par la directive européenne. La Cour doit déterminer si un État peut imposer une sanction identique pour toute infraction sans tenir compte de la gravité réelle des faits.
Le juge européen affirme que l’absence de modulation des amendes viole les exigences de proportionnalité posées par le droit de l’Union. L’arrêt souligne que les sanctions doivent être effectives et dissuasives sans toutefois excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la réglementation. Cette décision impose d’analyser la validation d’un régime de responsabilité objective rigoureux avant d’étudier l’incompatibilité de la sanction forfaitaire avec la proportionnalité.
I. La validation d’un régime de responsabilité objective rigoureux
A. La légitimité du mécanisme de responsabilité sans faute
La Cour rappelle que les États membres sont compétents pour choisir les sanctions appropriées afin de garantir le respect des règles sur les péages. Elle précise toutefois que les autorités nationales doivent exercer cette compétence spécifique dans le respect scrupuleux du droit de l’Union et de ses principes généraux. « L’instauration d’un système de responsabilité objective n’est pas disproportionnée par rapport aux objectifs recherchés » dès lors qu’il incite au respect des règlements. Ce dispositif de responsabilité automatique permet de lutter efficacement contre les distorsions de concurrence entre les différentes entreprises de transport au sein du marché unique.
B. L’impératif d’efficacité et de dissuasion des contrôles
Le régime des mesures répressives doit présenter un caractère effectif et dissuasif pour assurer l’imputation équitable des coûts d’infrastructure aux utilisateurs de la route. La directive impose aux États membres de mettre en place des contrôles adéquats afin de garantir la perception réelle des redevances dues par les véhicules. « La rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment » tout en respectant le principe général de proportionnalité. Les autorités nationales doivent ainsi veiller à ce que les sanctions choisies ne soient pas démesurées par rapport aux buts légitimes poursuivis par le législateur.
Si la validité de la responsabilité sans faute est confirmée, la fixation rigide du montant des amendes soulève cependant des difficultés majeures de proportionnalité.
II. L’incompatibilité de la sanction forfaitaire avec le principe de proportionnalité
A. Le défaut de modulation selon la gravité matérielle de l’infraction
Le système de sanctions litigieux prévoit l’infliction d’une amende d’un montant forfaitaire pour toutes les infractions quelles que soient leur nature ou leur gravité. La Cour considère que l’absence totale de modulation selon les circonstances de l’espèce est susceptible d’aller à l’encontre du principe de participation aux frais. « L’autorité compétente ne peut prendre en compte, à titre d’exemple, la distance parcourue sans s’être acquitté du montant du péage requis » par la loi. Une telle rigidité empêche d’adapter la répression à la réalité du comportement de l’exploitant ou du conducteur du véhicule lors de la commission d’infraction.
B. Le caractère démesuré du montant des amendes administratives
Le montant de l’amende infligée par l’administration est parfois plus de cinq cents fois supérieur au montant du péage qui n’a pas été acquitté préalablement. Une telle sanction excède manifestement les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour réaliser les objectifs d’entretien des infrastructures routières de l’État. La Cour juge que le niveau de la sanction apparaît comme étant disproportionné par rapport à l’infraction commise dans les affaires soumises au juge national. Les mesures répressives ne doivent jamais entraîner des inconvénients démesurés par rapport aux finalités économiques et sociales visées par la réglementation de l’Union Européenne.
