La Cour de justice de l’Union européenne, en sa troisième chambre, a rendu le 22 septembre 2016 une décision fondamentale concernant l’équilibre institutionnel. Le litige portait sur la validité de mesures relatives à l’échange automatisé de données d’immatriculation des véhicules et de données dactyloscopiques entre plusieurs États membres. Ces actes furent adoptés en 2014 sur le fondement d’une décision datant de l’année 2008, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Une institution a saisi la juridiction d’un recours en annulation, contestant la base juridique utilisée ainsi que le respect des formes substantielles. Le problème juridique posé consiste à savoir si une disposition de droit dérivé peut valablement instaurer une procédure d’adoption plus exigeante que celle prévue par les traités. La juridiction répond par la négative, affirmant que le renforcement des modalités de vote par rapport au droit primaire entache l’acte d’illégalité. L’analyse de cette solution impose d’examiner le maintien des bases antérieures avant d’étudier la portée de la sanction procédurale.
**I. La pérennité limitée des procédures de décision antérieures**
Le passage d’un régime juridique à un autre nécessite des dispositions transitoires pour garantir la sécurité juridique des actes adoptés sous l’ancienne législation.
**A. La préservation des effets juridiques des actes du troisième pilier**
La juridiction rappelle que les dispositions adoptées avant le traité de Lisbonne ne deviennent pas caduques du seul fait de la modification des traités constitutifs. Elle s’appuie sur le protocole relatif aux dispositions transitoires prévoyant que « les effets juridiques de tels actes sont préservés aussi longtemps que ces derniers n’ont pas été abrogés ». Cette règle permet à une disposition prévoyant des modalités d’adoption de mesures d’exécution de continuer à produire ses effets tant qu’elle reste en vigueur. L’entrée en vigueur de nouvelles normes primaires n’exclut donc pas l’application de procédures définies sous l’ancien régime de la coopération policière et judiciaire. Cette continuité assure une transition fluide entre les différents cadres institutionnels tout en respectant l’autonomie des décisions prises par le législateur de l’Union.
**B. L’interdiction de modifier les procédures de vote fixées par les traités**
L’autonomie du législateur en matière procédurale rencontre une limite absolue dans le respect des règles de formation de la volonté définies par les traités. La juridiction affirme avec force que « seuls les traités peuvent, dans des cas particuliers, habiliter une institution à modifier une procédure décisionnelle qu’ils établissent ». Il est interdit à une institution de créer des bases juridiques dérivées qui viendraient alléger ou renforcer les modalités d’adoption fixées par le droit primaire. Reconnaître une telle possibilité reviendrait à attribuer au législateur un pouvoir qui excède les compétences que les États membres lui ont expressément déléguées. Cette interdiction protège l’équilibre institutionnel en empêchant toute modification unilatérale des processus de décision au détriment des prérogatives fixées par les textes fondamentaux.
**II. La sanction du renforcement illégal des modalités d’adoption**
La solution retenue par les juges repose sur une analyse précise de la nature des actes et des modalités de vote imposées par la base juridique.
**A. La nature exécutive des mesures de mise en œuvre technique**
La nature législative ou exécutive d’un acte détermine la procédure applicable et les exigences en matière de consultation ou de vote au sein de l’institution. La juridiction souligne que « le législateur de l’Union a entendu limiter strictement l’objet dudit acte à la mise en œuvre du cadre établi » par la décision initiale. Ces mesures ne visent qu’à constater le respect technique des conditions de protection des données sans impliquer de choix politiques majeurs relevant du législateur. Une procédure d’évaluation technique, menée par des experts, confirme que ces actes s’inscrivent dans une fonction purement opérationnelle de mise en œuvre du droit. L’absence de finalité politique autonome permet ainsi de rejeter la qualification d’acte législatif au profit de celle de simple mesure d’exécution technique.
**B. L’invalidation de l’exigence d’unanimité pour les actes d’exécution**
L’illégalité de la base juridique découle de l’imposition d’un vote à l’unanimité là où les traités prescrivaient un vote à la majorité qualifiée. La décision relève que l’acte initial « institue illégalement des modalités d’adoption de mesures […] renforcées par rapport à la procédure prévue à cette fin par les traités ». En exigeant un consensus total pour des mesures d’exécution, la disposition de droit dérivé méconnaît la règle de la majorité fixée par le droit primaire. Cette méconnaissance de la hiérarchie des normes justifie l’annulation des actes attaqués, bien que leurs effets soient maintenus temporairement pour des raisons de sécurité publique. La décision réaffirme la supériorité des traités sur toute disposition de droit dérivé prétendant organiser de manière autonome les modalités de l’action publique.
