Par un arrêt rendu en 2016, la Cour de justice de l’Union européenne précise les modalités d’adoption des mesures restrictives prises par les institutions. Une institution a adopté des actes gelant les fonds de plusieurs entités au motif de leur lien avec une société pétrolière d’État étrangère. Ces entités ont sollicité l’annulation de ces mesures devant le Tribunal de l’Union européenne, lequel a rejeté leur recours le 4 septembre 2015. Saisie d’un pourvoi, la Cour doit déterminer si le recours à une base juridique d’exécution est compatible avec les exigences des traités européens. Le litige porte également sur la clarté du critère d’association utilisé pour justifier l’inscription des filiales sur les listes de sanctions financières internationales. La juridiction rejette le pourvoi en validant l’usage des compétences d’exécution et en confirmant la prévisibilité des critères de désignation des entités visées.
I. La régularité du fondement juridique des sanctions individuelles
A. La licéité du recours aux compétences d’exécution
La Cour juge que l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne n’interdit pas l’attribution de compétences d’exécution au Conseil. Il est précisé que « cette disposition ne s’oppose pas à ce qu’un règlement adopté sur son fondement confère des compétences d’exécution » selon l’article 291. Cette interprétation permet une mise en œuvre uniforme des mesures restrictives tout en respectant la distinction entre l’acte de base et l’acte d’exécution. Les juges soulignent que la notion d’exécution inclut l’application de règles à des cas particuliers au moyen d’actes ayant une portée purement individuelle.
B. La justification de la réserve de compétence par l’institution
L’attribution de compétences d’exécution doit être motivée de façon circonstanciée en fonction de la nature spécifique et du contenu de l’acte de base. La juridiction retient que le caractère sensible des mesures de gel des fonds justifie que l’institution se réserve le pouvoir de modifier les listes. Elle affirme que « le Conseil pouvait légitimement se réserver la compétence d’exécuter » afin d’assurer la cohérence nécessaire des procédures de désignation des entités. Cette nécessité de rapidité et de coordination lors de l’adoption des actes suffit à caractériser l’existence de cas spécifiques prévus par les traités.
II. La précision des critères de désignation des entités associées
A. La primauté de l’interprétation uniforme sur les erreurs rédactionnelles
Le pourvoi critiquait le manque de clarté du critère d’association en raison de divergences rédactionnelles constatées entre les différentes versions linguistiques des actes. La Cour rappelle que le droit de l’Union impose une interprétation tenant compte du contexte et de la finalité de la réglementation en cause. Elle décide que « l’examen du texte de cette disposition à la lumière des versions établies dans les autres langues officielles » permet de lever l’ambiguïté. La sécurité juridique est ainsi préservée dès lors que l’entité peut comprendre les critères d’inscription en se référant à la décision de base.
B. La validité du gel des fonds fondé sur le risque de contournement
Le critère de l’association est rempli lorsqu’une entité appartient à une structure fournissant un appui financier ou logistique au gouvernement d’un État tiers. La Cour confirme qu’il existe un « risque non négligeable que celle‑ci exerce une pression sur les entités qu’elle détient ou contrôle » pour agir. Cette présomption permet d’assurer l’efficacité des sanctions en empêchant que les mesures restrictives ne soient contournées par l’intermédiaire de filiales opérationnelles ou financières. Le juge conclut que ce critère n’est pas arbitraire car il repose sur des éléments objectifs limitant le pouvoir d’appréciation de l’autorité de désignation.
