Le 22 septembre 2020, la Grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision précisant les conditions de compatibilité des aides. Ce litige opposait un État membre à l’institution de l’Union concernant le soutien financier accordé pour la construction d’une nouvelle centrale nucléaire sur un territoire. Après une notification en 2013, l’autorité de contrôle avait déclaré les mesures compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), du Traité. Un recours en annulation fut rejeté par le Tribunal de l’Union européenne le 12 juillet 2018, ce qui entraîna la saisine de la juridiction supérieure par le pourvoi. La question centrale consistait à déterminer si la promotion de l’énergie nucléaire constitue un objectif d’intérêt commun autorisant une dérogation à l’interdiction des aides. La juridiction affirme que cette disposition ne subordonne pas la compatibilité à la poursuite d’un tel objectif d’intérêt commun mais à l’absence d’altération excessive des échanges. Le raisonnement suivi permet d’analyser l’autonomie du régime de l’article 107 ainsi que l’influence limitée des principes environnementaux sur l’appréciation de la proportionnalité de l’aide.
I. La consécration de l’autonomie textuelle de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
A. Le rejet d’une condition additionnelle d’intérêt commun
La juridiction souligne que le texte n’exige pas que l’aide « poursuive un objectif d’intérêt commun » pour être déclarée compatible avec le marché intérieur. Cette interprétation littérale distingue nettement cette disposition de l’article 107, paragraphe 3, sous b), lequel impose la réalisation d’un projet d’intérêt européen commun. Les juges considèrent que la mesure doit simplement faciliter le développement d’une activité sans altérer les conditions des échanges de manière contraire à l’intérêt commun. Cette approche renforce la marge de manœuvre des autorités nationales dans la définition de leurs politiques sectorielles dès lors qu’elles respectent le droit de l’Union. La preuve d’un bénéfice pour l’ensemble des États membres n’est donc pas une condition de validité de l’intervention publique dans un secteur donné.
B. La souplesse de la qualification de l’activité économique soutenue
La juridiction valide également la qualification de l’activité aidée comme étant la production d’énergie nucléaire, indépendamment de son caractère de remplacement de capacités existantes. Le Tribunal de l’Union européenne n’a pas commis d’erreur en jugeant que la construction d’une unité « visait à développer une activité » au sens du droit. La distinction entre aide à l’investissement et aide au fonctionnement devient alors secondaire dès lors que l’incitation à investir est effectivement démontrée par l’autorité. Une mesure garantissant la rentabilité d’un projet industriel peut être assimilée à une aide à l’investissement si elle conditionne la réalisation de l’infrastructure concernée. Cette qualification fonctionnelle permet d’autoriser des mécanismes complexes de stabilisation des prix nécessaires au déploiement de technologies nécessitant des capitaux particulièrement lourds et risqués.
II. L’articulation des compétences énergétiques nationales avec le cadre environnemental européen
A. La préservation de la souveraineté étatique sur le bouquet énergétique
L’arrêt rappelle la valeur juridique égale du traité Euratom et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans l’ordonnancement juridique de l’Union. Puisque le traité Euratom ne contient aucune règle spécifique sur les aides d’État, les dispositions générales du droit de la concurrence trouvent à s’appliquer pleinement. L’objectif de favoriser la croissance des industries nucléaires demeure une mission légitime de la Communauté européenne de l’énergie atomique selon les textes fondateurs. Chaque État membre conserve ainsi la liberté de « déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques » et la structure générale de son approvisionnement. Aucune règle supérieure ne s’oppose à ce qu’un gouvernement choisisse le nucléaire pour assurer sa sécurité énergétique ou la décarbonation de son économie nationale.
B. La portée limitée du contrôle des principes de protection environnementale
Si la juridiction reconnaît que les aides ne doivent pas violer les règles environnementales, elle limite strictement leur portée lors de la mise en balance. Une aide méconnaissant manifestement le droit de l’environnement serait déclarée incompatible, mais l’examen de l’intérêt commun n’exige pas d’intégrer chaque principe général. Les effets négatifs à prendre en compte concernent essentiellement « la concurrence et les échanges entre les États membres » plutôt que des critères écologiques transversaux. La Commission n’est pas tenue de vérifier la conformité de chaque mesure avec le principe du pollueur-payeur si l’activité elle-même n’est pas interdite. Cette décision confirme donc une hiérarchie pragmatique entre les impératifs économiques du marché intérieur et les objectifs politiques globaux de protection de la nature.
