Par un arrêt rendu le vingt-deux septembre deux mille vingt-deux, la Cour de justice de l’Union européenne précise les conditions de validité d’un prélèvement fiscal exceptionnel. Des sociétés de droit italien contestent une loi de finances réduisant leurs commissions contractuelles afin d’atteindre des objectifs de redressement des comptes publics nationaux. Saisi en appel, le Conseil d’État d’Italie interroge la juridiction européenne sur la compatibilité de cette mesure avec la liberté d’établissement et la confiance légitime. Le juge de l’Union rappelle que les entraves aux libertés fondamentales ne sauraient trouver leur unique justification dans la seule volonté d’accroître les recettes publiques. L’examen de la validité d’une telle réforme suppose d’analyser la nature de la restriction avant d’éprouver la protection due aux attentes raisonnables des opérateurs économiques.
I. La caractérisation d’une entrave aux libertés économiques justifiée par l’intérêt général
A. La reconnaissance du caractère restrictif d’une mesure fiscale unilatérale
La Cour rappelle qu’une réglementation nationale rendant moins attrayant l’exercice des libertés garanties par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne constitue une restriction. Bien que la fiscalité directe demeure une compétence étatique, son exercice doit impérativement respecter les principes de circulation inhérents au marché intérieur commun. Le prélèvement imposé en l’espèce réduit la rémunération de concessionnaires dont certains sont contrôlés par des entités établies dans d’autres États membres de l’Union. Une telle ponction financière affecte l’exploitation rentable des appareils de jeu et pèse sur les décisions d’investissement des acteurs économiques opérant sur le territoire national.
Cette mesure est susceptible d’entraîner une discrimination dès lors qu’elle ne frappe qu’une catégorie limitée d’opérateurs au détriment des entreprises exploitant des services transfrontaliers. Le juge européen considère que même une entrave de faible portée demeure prohibée si elle ne repose pas sur des bases juridiques valables et objectives. L’analyse du caractère restrictif ne dépend pas de l’ampleur du prélèvement mais de sa capacité à gêner l’accès au marché pour les prestataires européens. L’identification de cette barrière économique impose alors de rechercher si des motifs supérieurs peuvent légitimer une telle dérogation aux principes fondamentaux de l’Union.
B. L’exclusion des objectifs budgétaires comme fondement exclusif de la restriction
Les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour réguler les jeux de hasard en vue de protéger les consommateurs contre les risques d’addiction. Cependant, toute restriction doit être proportionnée et répondre effectivement au souci d’atteindre des objectifs sociaux ou sanitaires d’une manière cohérente et systématique. La décision affirme avec force que « le seul objectif de maximiser les recettes du Trésor public ne saurait permettre une restriction à la libre prestation des services ». La Cour censure ainsi les mesures dont la finalité déclarée se limite à l’amélioration des finances publiques sans lien avec la sécurité publique.
Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si d’autres motifs impérieux, tels que la lutte contre la criminalité, soutiennent réellement la loi litigieuse. Si le prélèvement ne poursuit qu’un but fiscal, « ladite disposition s’oppose à ce qu’une telle restriction puisse être justifiée au regard d’objectifs exclusivement fondés sur des considérations financières ». Le juge national doit donc écarter toute mesure dont la justification économique masquerait une absence de politique réelle de protection de l’ordre social. Cette rigueur dans l’admission des motifs dérogatoires s’accompagne d’un contrôle strict des modalités d’application de la réforme au regard des droits acquis.
II. L’application tempérée du principe de protection de la confiance légitime
A. L’absence de droit au maintien absolu d’un cadre législatif existant
Le principe de confiance légitime protège les opérateurs contre les changements imprévisibles de réglementation affectant leurs investissements lourds et leurs engagements contractuels à long terme. La Cour précise toutefois qu’un entrepreneur prudent et avisé ne peut exiger le maintien figé d’une situation juridique que les autorités peuvent modifier. Les concessionnaires du secteur des jeux doivent s’attendre à des ajustements fiscaux réguliers compte tenu de la sensibilité politique et sociale de leur activité spécifique. Le juge européen refuse ainsi de consacrer un droit à l’immuabilité des clauses financières contenues dans les conventions de concession passées avec l’État.
La protection de la confiance ne saurait faire obstacle à toute réforme législative nécessaire à l’adaptation des politiques publiques aux réalités économiques nouvelles du pays. Un opérateur ne peut nourrir d’espérances fondées sur la stabilité des charges si le législateur a manifesté son intention de réorganiser la filière par des textes antérieurs. L’administration conserve la faculté de réviser les conditions de rémunération tant que cette modification s’inscrit dans l’exercice normal de son pouvoir de régulation. Néanmoins, la validité de ce changement reste subordonnée au respect de garanties procédurales minimales destinées à préserver l’équilibre économique global du contrat.
B. L’exigence de proportionnalité au regard de la soudaineté de la réforme
La conformité au droit de l’Union dépend de la capacité des sociétés à s’adapter au nouveau prélèvement sans subir un préjudice financier excessif ou irrémédiable. La Cour impose au juge national d’apprécier si la mesure a été adoptée de manière soudaine et imprévisible pour les acteurs du secteur concerné. Une réduction brutale des revenus peut violer la confiance légitime « s’il apparaît que le temps nécessaire pour s’adapter à cette nouvelle situation n’a pas été laissé ». Le caractère temporaire ou définitif de la ponction constitue un critère essentiel pour mesurer l’atteinte portée à la viabilité des investissements.
Le magistrat doit analyser l’ampleur de l’impact financier sur la rentabilité des capitaux engagés par les concessionnaires pour remplir leurs obligations de service public. La sécurité juridique impose que les modifications législatives soient assorties de délais de transition suffisants lorsque les intérêts en cause sont particulièrement importants ou spécifiques. En l’absence de telles mesures d’accompagnement, la responsabilité de l’État pourrait être engagée pour rupture de l’équilibre contractuel au mépris des attentes légitimes des cocontractants. Cette solution concilie ainsi la souveraineté fiscale des nations avec le besoin de stabilité indispensable au développement des échanges économiques au sein de l’espace européen.
