La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 23 février 2016, statue sur la conformité d’une réglementation nationale aux règles du marché intérieur. Un État membre a réformé les conditions d’émission de titres de loisirs et de repas destinés aux salariés bénéficiant d’un régime fiscal avantageux. Ces réformes imposent des critères de forme juridique et créent un monopole public pour l’émission de certains chèques de restauration prêts à la consommation. Une institution de l’Union a introduit un recours en manquement pour violation de la directive services et des libertés de circulation fondamentales. La procédure fait suite à une phase précontentieuse où l’État défendeur n’a pas apporté de réponses satisfaisantes aux griefs formulés par l’autorité plaignante. Le problème juridique consiste à savoir si l’organisation d’un système d’avantages sociaux peut justifier des restrictions à l’établissement et à la libre prestation. Le juge déclare que les mesures nationales enfreignent les obligations européennes en limitant indûment l’accès des prestataires étrangers au marché des services concernés. L’analyse de cette solution exige d’étudier la méconnaissance du droit des services avant d’apprécier l’invalidité du monopole au regard des libertés du traité.
I. La méconnaissance du droit dérivé relatif aux services dans le marché intérieur
A. L’illicéité des restrictions à la liberté d’établissement secondaire
La directive 2006/123 interdit aux États membres de subordonner l’accès à une activité de services au respect d’exigences limitant la liberté de choix des prestataires. Le juge relève que la réglementation nationale exclut les succursales de sociétés étrangères de l’activité d’émission d’un instrument de paiement spécifique destiné aux salariés. L’article 14 de ladite directive prohibe explicitement « les limites à la liberté du prestataire de choisir entre un établissement à titre principal ou à titre secondaire ». La Cour rappelle avec fermeté que « les exigences énumérées à cet article ne peuvent être justifiées » par des motifs de protection des consommateurs.
L’obligation faite aux émetteurs d’être constitués sous une forme juridique locale particulière constitue une entrave majeure à la liberté d’établissement au sein de l’Union. Cette mesure défavorise les sociétés commerciales n’ayant pas leur siège statutaire sur le territoire national en imposant des contraintes structurelles discriminatoires et disproportionnées. Le gouvernement concerné ne parvient pas à démontrer en quoi ces exigences de forme garantissent réellement la solvabilité financière des acteurs du marché. Le respect de la liberté d’établissement s’accompagne nécessairement d’une protection équivalente en matière de fourniture transfrontalière des services par des opérateurs non établis.
B. L’entrave injustifiée à la libre prestation de services transfrontalière
L’article 16 de la directive services impose aux États membres de garantir le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur leur territoire. Le régime national impose pourtant à tout émetteur de titres de disposer d’une infrastructure stable et de nombreux bureaux ouverts au public dans l’État d’accueil. Cette condition équivaut à une obligation d’établissement qui restreint la liberté des prestataires européens souhaitant offrir leurs services de manière purement transfrontalière. Le juge européen souligne que « l’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice ».
L’objectif de protection des destinataires de services ne saurait légitimer une telle atteinte à la libre circulation des prestations économiques entre les États membres. Des mesures moins contraignantes comme la mise en place d’un système de garantie bancaire ou d’une surveillance prudentielle permettraient d’assurer la sécurité des transactions. La Cour écarte l’argument selon lequel l’activité d’émission de titres sociaux présenterait un caractère purement interne ou accessoire par rapport à la liberté d’établissement. Le constat de la violation du droit dérivé doit être complété par l’examen de la validité du régime de monopole au regard du droit primaire.
II. L’incompatibilité d’un monopole exclusif avec les libertés du traité
A. La reconnaissance du caractère économique de l’activité d’émission
L’émission de titres contre rémunération constitue un service au sens du traité dès lors qu’elle présente une contrepartie économique pour le prestataire concerné. La Cour définit le service comme une activité économique non salariée englobant les prestations fournies normalement contre rémunération, y compris celles de caractère commercial. La nature économique de cette activité n’est pas remise en cause par l’absence de but lucratif ou par l’affectation des bénéfices à des œuvres sociales. Le juge précise que la rémunération constitue « la caractéristique essentielle » permettant de faire relever une prestation du champ d’application des libertés fondamentales.
Le régime de monopole instauré pour les titres repas froids empêche tout exercice de la liberté d’établissement par des opérateurs privés issus d’autres pays membres. La circonstance que l’employeur décide discrétionnairement d’attribuer ces titres exclut la qualification d’activité purement sociale fondée sur un principe de solidarité impérieux. Cette qualification économique de la prestation interdit à l’autorité publique d’entraver l’accès au marché par l’institution de droits exclusifs ou spéciaux injustifiés. L’atteinte aux libertés de circulation ne peut être tolérée que si elle répond à des exigences impérieuses d’intérêt général strictement proportionnées aux objectifs poursuivis.
B. Le défaut de proportionnalité des objectifs de politique sociale
L’instauration d’un monopole au profit d’un organisme public constitue une restriction manifeste à la fois à la liberté d’établissement et à la libre prestation. Un État membre ne peut justifier une telle entrave par le seul besoin de financer des programmes sociaux grâce aux revenus générés par l’activité. La Cour réaffirme que la source de financement d’actions sociales ne constitue pas un motif susceptible d’être regardé comme une justification objective de restrictions. Les États membres doivent impérativement exercer leurs compétences fiscales et sociales dans le respect des principes fondamentaux de l’Union européenne et de la concurrence.
L’absence de mesures transitoires appropriées lors de la création de ce monopole aggrave l’atteinte portée aux opérateurs économiques déjà présents sur le marché national. La réglementation n’offre aucune alternative moins restrictive permettant d’atteindre les buts de politique salariale ou fiscale invoqués pour légitimer l’exclusivité du service public. La juridiction conclut à l’invalidité du dispositif national qui réserve l’intégralité d’un secteur économique à une seule entité étatique au détriment des prestataires européens. L’État défendeur est ainsi condamné pour avoir manqué aux obligations issues des articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union.
