La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 23 janvier 2019, précise l’application du principe de libre circulation aux cotisations de sécurité sociale. Cette décision traite de la conformité d’une règle nationale prévoyant une réduction proportionnelle des prélèvements sociaux pour un travailleur quittant un État membre.
Une ressortissante polonaise a exercé une activité salariée aux Pays-Bas du premier janvier au vingt et un juin de l’année deux mille treize. L’intéressée a ensuite transféré sa résidence en Pologne sans y accomplir de travail rémunéré pendant le reste de l’année civile considérée. Lors de l’établissement de son avis d’imposition, l’administration fiscale néerlandaise a réduit le montant de sa réduction de prélèvement afférente aux cotisations sociales. Cette déduction a été opérée prorata temporis, en fonction de la seule période d’affiliation du travailleur au régime de sécurité sociale des Pays-Bas.
La requérante a contesté cet avis devant les juridictions néerlandaises en invoquant une atteinte à la libre circulation des travailleurs garantie par le droit européen. Le Hoge Raad der Nederlanden, saisi en cassation, a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’interprétation de l’article 45 TFUE. La juridiction de renvoi demande si cet article s’oppose à une réglementation nationale réduisant une fraction de la réduction annuelle de prélèvement des cotisations. Le problème juridique réside dans l’existence d’une éventuelle discrimination indirecte envers les travailleurs migrants ayant acquis la quasi-totalité de leurs revenus annuels dans l’État membre.
La Cour de justice a jugé que l’article 45 TFUE ne s’oppose pas à une telle réglementation nationale proportionnelle à la période d’affiliation au régime. L’analyse de cette solution implique d’examiner la nature sociale de la mesure avant de justifier l’absence d’entrave au regard des disparités entre les systèmes nationaux.
I. L’identification d’une mesure relevant de la législation de sécurité sociale
A. La distinction entre le recouvrement fiscal et la finalité sociale
Le litige porte sur un mécanisme de réduction intégré à une loi relative à l’impôt sur le revenu qui prévoit un prélèvement combiné. La Cour souligne que « les recettes des cotisations de sécurité sociale alimentent les fonds affectés aux assurances spécifiques pour lesquelles les cotisations sont prélevées ». Cette affectation directe au financement de la protection sociale distingue la mesure d’un simple impôt sur le revenu dont les recettes rejoignent le budget général.
La réglementation nationale en cause présente ainsi un lien direct et suffisamment pertinent avec les branches de sécurité sociale énumérées par le règlement de coordination. Cette qualification juridique est déterminante car elle exclut l’application des principes issus de la jurisprudence fiscale classique pour privilégier les règles spécifiques de protection sociale. La Cour affirme que la réduction vise spécifiquement à « adoucir l’effort économique que lesdites cotisations représentent pour le travailleur » sans que le recouvrement combiné n’altère cette nature.
B. L’application du régime de coordination des systèmes nationaux
L’intégration de la mesure au domaine social entraîne l’application des règles de conflit de lois prévues par le règlement numéro huit cent quatre-vingt-trois de deux mille quatre. Ce texte pose le principe de l’unicité de la législation applicable pour éviter le cumul ou l’absence de protection pour les travailleurs migrants. La requérante était soumise à la législation néerlandaise durant son activité salariée mais a cessé de l’être après son retour dans son État membre d’origine.
La Cour rappelle que le législateur national ne peut déterminer à sa guise les conditions d’application de sa législation pour les personnes soumises au règlement. Toutefois, l’assujettissement à un régime unique implique que le travailleur ne relève plus du système de l’État d’emploi après la cessation de son activité. Cette situation de fait commande l’analyse de la différence de traitement opérée par la loi nationale entre les résidents permanents et les travailleurs mobiles.
II. L’admission d’une différence de traitement proportionnée à l’affiliation
A. L’existence d’une situation objectivement distincte entre les travailleurs
La réglementation litigieuse traite différemment les personnes affiliées durant toute l’année civile et celles qui cessent de l’être au cours de cette même période. La Cour estime qu’une « différence objective, au regard de la nature de la réglementation en cause, doit être constatée » entre ces deux catégories de travailleurs. Le bénéfice des réductions de cotisations sociales est logiquement réservé aux seuls redevables de ces prélèvements qui participent au financement du régime national.
Le travailleur qui ne réside plus et ne travaille plus dans l’État membre ne peut prétendre aux mêmes avantages que celui qui demeure affilié. Cette distinction ne constitue pas une discrimination indirecte car elle repose sur la réalité de l’affiliation sociale plutôt que sur un critère lié à la nationalité. La Cour valide ainsi la logique interne du système néerlandais qui lie le montant de l’avantage accordé à la durée effective de la contribution obligatoire.
B. La persistance des disparités nationales malgré la libre circulation
Le droit de l’Union garantit la possibilité de circuler librement sans pour autant assurer la neutralité parfaite d’un déplacement en matière de sécurité sociale. Les disparités existant entre les législations des États membres peuvent rendre un transfert de résidence plus ou moins avantageux selon les circonstances de l’espèce. La Cour précise que « le droit de l’Union ne saurait garantir à un travailleur qu’un déplacement dans un État membre autre que son État membre d’origine est neutre ».
L’article 45 TFUE impose l’égalité de traitement avec les travailleurs nationaux mais n’oblige pas les États à compenser les désavantages résultant des règles de coordination. La réduction prorata temporis n’est pas une entrave car elle reflète simplement la fin du lien juridique entre le travailleur et le système social national. Cette solution confirme que la protection de la libre circulation ne remet pas en cause l’organisation financière des régimes de sécurité sociale fondés sur la solidarité.
