La Cour de justice de l’Union européenne a rendu le 23 mai 2019 un arrêt relatif à l’interprétation du règlement concernant les transferts de déchets. Cette décision traite spécifiquement de l’articulation entre le régime général des déchets et les règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation.
Un exploitant a effectué le transport de restes alimentaires de catégorie 3 depuis les Pays-Bas vers l’Allemagne afin de les valoriser dans une unité de biogaz. Lors d’un contrôle routier, l’autorité administrative a ordonné le renvoi du chargement au motif que la procédure de notification préalable n’avait pas été respectée.
Saisie d’un recours en annulation contre cette injonction, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice. Le Tribunal administratif d’Oldenbourg demande si l’exclusion prévue par le règlement sur les déchets s’applique à tous les transferts de sous-produits animaux.
La question de droit repose sur le point de savoir si l’article 1er du règlement 1013/2006 exclut du champ d’application de ce dernier tout transfert relevant du règlement 1069/2009. Il convient de déterminer si cette exclusion est inconditionnelle ou si elle dépend de l’existence de règles de procédure équivalentes.
La Cour de justice affirme que « les transferts de sous-produits animaux relevant du règlement 1069/2009 sont exclus du champ d’application du règlement 1013/2006 ». Cette exclusion ne souffre d’exception que « dans les hypothèses où le règlement 1069/2009 prévoit expressément l’application du règlement 1013/2006 ».
L’analyse de cette solution impose d’étudier l’affirmation d’une autonomie du régime des sous-produits animaux avant d’envisager les impératifs de cohérence et de proportionnalité retenus par les juges.
I. L’affirmation d’une autonomie du régime des sous-produits animaux
A. Une exclusion fondée sur la volonté d’éviter les chevauchements normatifs
La juridiction européenne rappelle que l’exclusion des sous-produits animaux du champ d’application du règlement sur les déchets vise prioritairement à garantir la clarté législative. Elle souligne que le législateur a souhaité « éviter la duplication des règles ainsi que les chevauchements inutiles par rapport à la législation relative aux déchets ».
Cette interprétation s’appuie sur l’évolution de la législation de l’Union qui tend vers une cohérence accrue entre les mesures sanitaires et les préoccupations environnementales. Le juge relève que les règlements sanitaires successifs ont progressivement instauré un cadre spécifique suffisant pour prévenir les risques pour la santé humaine et animale.
B. Le constat de l’absence de procédure d’agrément pour le transport
La Cour procède à une analyse littérale minutieuse de l’article 1er du règlement 1013/2006 pour rejeter une application trop stricte de ses conditions d’exclusion. Elle observe avec pertinence que, malgré certains libellés ambigus, « aucune disposition du règlement n o 1774/2002 ne soumettait le transport ou le transfert de sous-produits animaux à un agrément ».
L’activité de transport de ces matières n’est soumise qu’à une obligation d’enregistrement auprès de l’autorité compétente sans requérir une procédure d’autorisation préalable systématique. Les juges considèrent donc que l’absence de procédure d’agrément formelle dans le règlement sanitaire n’empêche pas l’exclusion du régime général des transferts de déchets.
L’autonomie du cadre sanitaire étant établie, la Cour justifie son interprétation par la nécessité de préserver la cohérence globale du système de contrôle européen.
II. Une solution guidée par les impératifs de cohérence et de proportionnalité
A. Le refus d’un paradoxe juridique entre les catégories de dangerosité
Le juge communautaire refuse d’interpréter le droit d’une manière qui aboutirait à soumettre les matières les moins dangereuses à des contraintes procédurales excessives. Il souligne qu’une telle lecture « conduirait à appliquer au transport de sous-produits animaux de catégorie 3 les exigences du règlement n o 1013/2006 ».
Cette situation serait paradoxale puisque les matières des catégories 1 et 2, jugées plus risquées pour la santé publique, bénéficieraient d’un régime d’expédition plus souple. La Cour privilégie ainsi une approche logique où la rigueur des contrôles administratifs reste strictement proportionnée au degré de dangerosité réelle des produits transportés.
B. La portée d’une interprétation limitative des obligations de notification
La décision sécurise les pratiques des exploitants en limitant le recours au règlement 1013/2006 aux seules hypothèses de mélange avec des déchets classés comme dangereux. Elle affirme que « le législateur de l’Union a entendu instituer un cadre complet de règles applicables au transport des sous-produits animaux ».
Cette solution protège les opérateurs économiques contre l’insécurité juridique découlant d’une superposition complexe de normes environnementales et sanitaires lors des échanges commerciaux intracommunautaires. L’arrêt confirme que le droit spécial sanitaire prime sur le droit général des déchets dès lors que la protection de la santé est assurée.
