La Cour de justice de l’Union européenne, le 23 février 2023, a précisé les limites des mesures administratives face aux droits fondamentaux garantis par l’Union. Une autorité nationale a suspendu l’agrément d’une société de production d’alcool après une perquisition ayant révélé des soupçons de fraude fiscale sur les accises. La cour d’appel d’Oradea, par une décision du 13 décembre 2019, a réduit la première période de suspension administrative à une durée de huit mois. Le tribunal de grande instance de Satu Mare, saisi d’une seconde suspension indéfinie, a interrogé la juridiction européenne sur la régularité conventionnelle de ce cumul. La question de droit porte sur la compatibilité d’une suspension administrative fondée sur le seul statut de prévenu avec les principes de la Charte. La Cour conclut que la présomption d’innocence s’oppose à une telle mesure si celle-ci revêt, en réalité, une nature pénalement répressive. L’examen du caractère punitif de la sanction précède l’analyse des conditions strictes permettant, par exception, le cumul de procédures distinctes pour les mêmes faits.
I. La détermination de la nature pénale des mesures de suspension administrative
A. L’application des critères de qualification de la sanction
La Cour rappelle que l’application des garanties fondamentales dépend de la nature réelle de la mesure, indépendamment de sa qualification en droit interne. Trois critères cumulatifs sont retenus pour identifier une sanction pénale : la qualification juridique nationale, la nature de l’infraction et la sévérité de la mesure. Une mesure présente une nature pénale si elle poursuit « une finalité répressive », même si elle contient également un objectif de prévention des fraudes. Les juges soulignent que les suspensions litigieuses relèvent d’un régime spécifique s’appliquant aux seuls opérateurs économiques titulaires d’une autorisation d’entrepôt fiscal. La juridiction de renvoi doit ainsi vérifier si ces mesures visent à suspendre des prérogatives pour protéger l’intérêt public ou pour punir l’opérateur. La durée indéterminée d’une suspension, liée à l’issue d’un procès criminel, pourrait toutefois suggérer une mesure conservatoire plutôt qu’une sanction purement punitive.
B. La protection renforcée par le principe de présomption d’innocence
Le respect de la présomption d’innocence garantit que nul ne soit traité comme coupable avant que sa culpabilité n’ait été légalement et définitivement établie. Cette protection est violée lorsqu’une autorité administrative adopte une sanction répressive sans offrir à la personne concernée la possibilité concrète de se disculper. L’article quarante-huit de la Charte « s’oppose à ce qu’une autorisation d’agir en tant qu’entrepôt fiscal » soit suspendue au seul motif du statut de prévenu. Une telle décision administrative ne peut légalement intervenir avant qu’une juridiction n’ait statué sur la réalité du manquement à une règle de droit préétablie. Le doute sur la réalité de l’infraction doit systématiquement profiter à la personne morale faisant l’objet de poursuites pénales ou administratives parallèles. L’absence de condamnation définitive rend la suspension illégale si celle-ci est qualifiée de pénale par le juge national au regard des critères de sévérité.
II. L’encadrement du cumul des sanctions par les principes de nécessité et de proportionnalité
A. La mise en œuvre conditionnée du principe du non-cumul des peines
Le principe interdisant le double jugement prohibe le cumul de poursuites et de sanctions pénales pour des faits matériels strictement identiques et indissociables. La condition d’identité des faits requiert un ensemble de circonstances concrètes impliquant le même auteur et liées de manière étroite dans le temps. En l’espèce, les deux mesures de suspension successives reposent sur les mêmes constatations opérées lors de la perquisition initiale dans les locaux professionnels. La juridiction européenne admet néanmoins qu’une limitation à ce principe est possible si elle est prévue par la loi et respecte le contenu essentiel du droit. La réglementation nationale doit alors prévoir des « buts complémentaires ayant pour objet des aspects différents du même comportement » afin de justifier une pluralité de sanctions. Ce cumul n’est licite que si les procédures sont menées de façon coordonnée et suffisamment rapprochée pour limiter la charge pesant sur l’intéressé.
B. L’exigence de coordination et de mesure dans la répression de la fraude
L’autorité administrative doit s’assurer que l’ensemble des sanctions imposées correspond précisément à la gravité des infractions commises sans excéder le strict nécessaire. Le principe de proportionnalité impose de recourir à la mesure la moins contraignante lorsque plusieurs moyens permettent d’atteindre efficacement l’objectif d’intérêt général. La Cour observe qu’en l’espèce, l’autorité n’a pas semblé tenir compte de la première suspension lors du prononcé de la seconde mesure de sûreté. Une suspension d’autorisation se prolongeant durant toute la procédure pénale, au-delà d’un délai raisonnable, constitue une « atteinte démesurée au droit légitime » de l’entreprise. Les États membres doivent impérativement coordonner les actions de leurs différentes autorités pour éviter que le cumul des charges ne devienne excessif pour l’opérateur. La régularité de la sanction administrative finale dépend ainsi de l’intégration globale de toutes les conséquences économiques subies par la personne morale durant l’enquête.
