La Cour de justice de l’Union européenne a rendu une décision majeure concernant le respect des normes de protection de l’atmosphère le 23 mars 2023. Un État membre se voyait reprocher le dépassement systématique des valeurs limites journalières de particules fines dans une grande conurbation. La requérante soutenait que les mesures de remédiation nationales restaient insuffisantes pour garantir une réduction rapide de la pollution atmosphérique nocive. Le litige portait sur l’application rigoureuse des seuils sanitaires et sur l’efficacité concrète des plans d’action environnementaux imposés par le droit européen. La juridiction devait déterminer si la persistance du manquement malgré des améliorations partielles justifiait une condamnation au titre de la sécurité juridique.
Le différend trouve son origine dans des rapports annuels révélant des taux excessifs de poussières fines entre les années 2005 et 2019. L’organe exécutif de l’Union a engagé une procédure précontentieuse dès 2008 en soulignant le caractère prolongé de cette situation illégale. Le défendeur a invoqué des difficultés socio-économiques et des causes naturelles comme la poussière saharienne pour expliquer l’impossibilité de respecter les normes. La phase judiciaire a débuté après plusieurs avis motivés restés sans effet suffisant malgré l’adoption de quelques mesures fiscales et techniques. La Cour doit alors décider si le dépassement de la valeur limite journalière en un seul point de prélèvement constitue un manquement caractérisé. Elle examine également si l’absence de calendrier précis dans les plans nationaux contrevient à l’obligation de réduire la période de dépassement.
I. La consécration d’un manquement objectif fondé sur le dépassement des seuils de pollution
A. Le caractère automatique de la violation des valeurs limites de particules
La Cour affirme que l’existence d’une infraction aux normes de qualité de l’air se fonde sur une constatation purement matérielle et objective. Elle rappelle que « le fait de dépasser les valeurs limites fixées pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement ». Cette position stricte exclut toute considération sur l’intention de l’État membre ou sur les efforts financiers consentis pour lutter contre les nuisances. Le respect des seuils constitue une obligation de résultat dont l’inexécution est caractérisée par les simples relevés des stations de prélèvement. Un seul point de mesure indiquant une concentration excessive suffit à valider l’existence d’une pollution illégale sur l’ensemble d’une zone déterminée.
L’interprétation de la directive ne tolère aucune marge de tolérance en deçà de laquelle le manquement pourrait être valablement excusé par le juge. La décision précise que « l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 doit être interprété en ce sens qu’il suffit qu’un niveau de pollution supérieur soit mesuré ». Cette approche protège directement la santé humaine en imposant un cadre juridique rigide qui ne dépend pas du nombre de sites pollués. La répétition des dépassements sur plusieurs années consécutives transforme une simple irrégularité en une violation systématique et persistante de la législation de l’Union. La stabilité de la jurisprudence sur ce point confirme la primauté de l’objectif de protection environnementale sur les contingences techniques nationales.
B. L’indifférence des circonstances climatiques sur la persistance de l’infraction
Le défendeur tentait de justifier les résultats négatifs par l’influence prépondérante des conditions météorologiques et de la topographie particulière de la région. La juridiction rejette fermement cette argumentation en soulignant que les spécificités locales doivent être intégrées en amont dans la conception des plans. Elle considère que les particularités climatiques « ne sont pas de nature à exonérer l’État membre concerné de la responsabilité du dépassement des valeurs limites ». Ces éléments constituent des données de base que les autorités publiques doivent impérativement maîtriser pour adapter leurs stratégies de réduction des émissions. La passivité face à des phénomènes naturels récurrents ne saurait constituer une circonstance atténuante dans l’appréciation de la légalité.
Le juge européen refuse également de prendre en compte les baisses tendancielles de pollution qui ne conduisent pas au respect total des normes. Un manquement peut « demeurer systématique et persistant en dépit d’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies ». Cette exigence de conformité absolue interdit aux États de se contenter de progrès graduels sans atteindre les objectifs fixés par le texte. La continuité de la violation sur plus d’une décennie témoigne d’une incapacité structurelle à traiter les causes profondes de la dégradation atmosphérique. Le constat de l’illégalité initiale commande alors une analyse rigoureuse des instruments de planification mis en œuvre pour corriger la trajectoire environnementale.
II. L’exigence de célérité et d’efficacité dans la mise en œuvre des plans de remédiation
A. L’insuffisance manifeste des mesures nationales dépourvues de programmation chiffrée
La mise en conformité tardive exige l’adoption de plans d’action dont le contenu doit répondre à des critères de précision très stricts. La Cour souligne que les mesures appropriées doivent garantir « que la période de dépassement soit la plus courte possible » selon les prescriptions législatives. Les autorités nationales ont ici présenté des initiatives aux effets incertains sans établir de calendrier de mise en œuvre réellement contraignant. L’absence de quantification des réductions d’émissions attendues empêche toute vérification de la pertinence des projets de transport ou de chauffage. Un plan qui se limite à des recommandations non contraignantes pour la population ne peut être considéré comme une réponse adéquate.
L’identification des sources de pollution ne constitue qu’une étape préliminaire qui doit être suivie d’actions concrètes et immédiatement applicables. Le juge relève que « l’identification de l’origine de la pollution n’est qu’un élément parmi d’autres devant figurer dans un plan relatif à la qualité ». Le manque de détails sur le financement et sur l’impact estimé des mesures de promotion de l’électromobilité fragilise la crédibilité de l’action publique. La directive impose de fournir une estimation précise du délai nécessaire pour que la situation redevienne conforme aux impératifs de santé publique. L’absence de telles informations dans les documents transmis à l’organe exécutif de l’Union caractérise une violation des obligations procédurales et substantielles.
B. La réduction de la marge d’appréciation étatique face à la durée de l’illégalité
La liberté laissée aux États membres dans le choix des moyens s’amenuise à mesure que la période de dépassement des seuils s’allonge. La Cour rappelle que des « difficultés structurelles tenant à l’enjeu tant socio-économique que budgétaire » ne sauraient justifier indéfiniment le non-respect des limites. Si le droit de l’Union reconnaît une certaine marge de manœuvre, celle-ci est strictement encadrée par l’obligation d’agir avec la plus grande diligence. Le caractère ancien de la pollution oblige les autorités à privilégier les mesures les plus radicales et les plus rapides à produire des effets. L’inaction prolongée face à une source de pollution majeure comme le chauffage domestique démontre une méconnaissance de l’impératif d’efficacité.
L’arrêt confirme que la protection de la santé des citoyens prime sur les traditions locales ou les contraintes budgétaires invoquées par le gouvernement. La juridiction exige que les délais de retour à la normale soient fixés de manière à exclure toute attente déraisonnable pour les populations. Les mesures présentées comme étant en phase préliminaire après quinze ans de dépassement ne satisfont manifestement pas à ce critère de célérité. L’État membre doit ainsi assumer les conséquences de sa gestion insuffisante par une condamnation constatant la double violation des normes de fond. Cette décision renforce le pouvoir de contrôle sur la qualité réelle des politiques environnementales nationales au sein de l’espace européen commun.
