La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 23 novembre 2017, une décision fondamentale concernant le régime juridique des aides d’État. Le litige trouve son origine dans le soutien financier massif qu’une société anonyme d’assurance, détenue par un État membre, a apporté à sa filiale. L’institution européenne a qualifié ces mesures de réassurance et d’apports en capital d’aides d’État illégales, car elles ne respectaient pas les conditions du marché. La société mère et sa filiale ont alors saisi le Tribunal afin d’obtenir l’annulation de cette décision. Le Tribunal ayant rejeté l’essentiel de leur recours, les parties requérantes ont formé un pourvoi devant la Cour de justice. Elles invoquaient notamment une mauvaise appréciation de l’imputabilité des mesures à l’État et une application erronée du critère de l’investisseur privé. La question centrale posée à la Cour est de savoir si l’implication de l’État peut être déduite d’un faisceau d’indices organiques et si la crise économique dispense l’investisseur public d’une évaluation de rentabilité. La Cour de justice rejette le pourvoi et confirme la validité de la méthode du faisceau d’indices tout en rappelant l’exigence d’une analyse économique préalable.
I. La confirmation du faisceau d’indices comme méthode d’imputation de la mesure à l’État
A. L’indépendance de l’imputabilité par rapport à la convergence des intérêts
La Cour rejette l’argument selon lequel l’imputabilité à l’État nécessiterait une divergence entre l’intérêt public et l’intérêt commercial de l’entreprise publique. Elle précise que « la circonstance que, dans certains cas, les objectifs d’intérêt général concordent avec l’intérêt de l’entreprise publique ne fournit, à elle seule, aucune indication sur l’implication éventuelle » des pouvoirs publics. Cette approche permet de caractériser l’intervention étatique même lorsque l’entreprise publique semble poursuivre une logique de rentabilité apparente. Le juge souligne qu’une autorité peut imposer une opération de nature entrepreneuriale qui reste, en tout état de cause, imputable à la puissance publique. L’autonomie de gestion invoquée par les requérantes ne suffit pas à écarter l’influence déterminante des ministères sur les décisions stratégiques de la société mère.
B. La validité des indices organiques et contextuels pour prouver l’implication étatique
L’implication des autorités publiques peut être établie grâce à un ensemble d’éléments résultant des circonstances de l’espèce et du contexte de la mesure. La Cour valide l’utilisation de critères organiques, comme la nomination des membres du conseil d’administration par des ministères, pour démontrer cette influence. Elle rappelle que « l’imputabilité à l’État d’une mesure d’aide prise par une entreprise publique peut être déduite d’un ensemble d’indices résultant des circonstances de l’espèce ». L’intégration de la société dans les structures de l’administration et le contrôle exercé par la Cour des comptes nationale constituent des preuves pertinentes. L’imputabilité étant ainsi confirmée, il convient désormais d’analyser si l’investissement public respecte le comportement d’un opérateur privé en économie de marché.
II. La rigueur de l’exigence d’une évaluation économique préalable de rentabilité
A. Le caractère impératif de l’analyse ex ante nonobstant le contexte de crise
L’application du critère de l’investisseur privé suppose que l’entité publique ait réalisé une étude de rentabilité avant de procéder à l’injection de capitaux. Le juge affirme que « l’impossibilité de procéder à des prévisions détaillées et complètes ne saurait dispenser un investisseur public de procéder à une évaluation préalable appropriée ». Même en période de turbulences économiques, un investisseur privé avisé ne s’engagerait pas sans disposer d’éléments objectifs sur la viabilité future de sa filiale. La Cour refuse de valider des analyses rétrospectives qui tenteraient de justifier après coup la rationalité économique d’un soutien financier risqué. Cette exigence assure une égalité de traitement entre les opérateurs publics et les entreprises privées qui ne bénéficient d’aucune garantie étatique.
B. La charge de la preuve de la rationalité économique pesant sur l’autorité publique
Il appartient aux autorités nationales de fournir les preuves documentaires montrant que la décision d’investissement repose sur des évaluations économiques sérieuses. La Cour rappelle qu’« il incombe à l’État membre qui invoque le critère de l’investisseur privé d’établir que sa décision est fondée sur des évaluations économiques préalables ». En l’espèce, l’absence de plan d’entreprise crédible et de scénarios de sortie de crise prive l’apport en capital de sa justification commerciale. Le défaut de communication de ces éléments lors de la phase administrative empêche les requérantes de contester utilement la qualification d’aide devant le juge. L’arrêt marque ainsi une volonté de limiter la discrétion de l’État actionnaire en imposant des standards de gestion conformes aux pratiques du secteur privé.
