Par un arrêt rendu sur renvoi préjudiciel, la Cour de justice de l’Union européenne clarifie la portée des droits procéduraux des entreprises ferroviaires dans le cadre de la tarification de l’infrastructure. En l’espèce, une entreprise ferroviaire s’est vu appliquer des redevances d’accès au réseau fixées sur la base de taux approuvés par l’organisme de contrôle national. Estimant que cette tarification était contraire au droit de l’Union, notamment à la suite d’un arrêt en manquement constatant une transposition incorrecte de la directive applicable par l’État membre concerné, cette entreprise a demandé à l’organisme de contrôle d’annuler sa décision d’approbation. L’organisme a rejeté cette demande au motif que l’entreprise ferroviaire ne disposait pas de la qualité de « partie » à la procédure d’approbation administrative, condition requise par le droit national pour solliciter une telle annulation. Saisie d’un recours contre ce rejet, la juridiction nationale a interrogé la Cour sur l’interprétation des dispositions de la directive 2001/14/CE. Il s’agissait de déterminer si le droit de l’Union impose de reconnaître à une entreprise ferroviaire le droit de participer à la procédure d’approbation des redevances et, à défaut, si elle doit néanmoins disposer d’une voie de recours juridictionnel contre la décision qui en résulte. La Cour de justice répond que la directive ne régit pas la participation à une éventuelle procédure administrative d’approbation, mais qu’elle garantit en revanche impérativement le droit de contester en justice la décision de l’organisme de contrôle. La Cour distingue ainsi nettement la participation à la procédure administrative, laissée à la discrétion des États membres (I), du droit au recours juridictionnel, qui est impérativement garanti par le droit de l’Union (II).
La Cour de justice établit une distinction claire entre le cadre de contrôle imposé par la directive et les modalités procédurales nationales qui peuvent en découler. Elle constate d’abord que la directive est silencieuse sur l’existence même d’une procédure d’approbation des tarifs (A), ce qui a pour corollaire de préserver l’autonomie procédurale de l’État membre pour définir les participants à une telle procédure (B).
La Cour procède à une analyse littérale et systématique de la directive 2001/14 pour déterminer si elle encadre la participation des entreprises ferroviaires à la fixation des tarifs par l’organisme de contrôle. Son raisonnement met en lumière l’absence de toute disposition créant ou régissant une procédure d’approbation préalable des redevances d’infrastructure. Comme elle le souligne, « l’article 30 de la directive 2001/14 ne prévoit pas de procédure d’approbation des redevances d’infrastructure ». La Cour observe que le texte se limite à prévoir un contrôle a posteriori des redevances déjà fixées par le gestionnaire d’infrastructure, soit d’office par l’organisme de contrôle, soit à la suite d’une plainte d’un candidat.
Le rôle de l’organisme de contrôle, tel que défini à l’article 30, est de surveiller la conformité et le caractère non discriminatoire des redevances, mais non de se substituer au gestionnaire dans leur élaboration initiale. Cette interprétation est renforcée par le fait que le système de la directive vise à préserver une certaine indépendance de gestion pour le gestionnaire de l’infrastructure. Celui-ci doit pouvoir utiliser la tarification comme un outil de gestion pour optimiser l’utilisation de son réseau, dans le cadre général fixé par l’État membre. Une procédure d’approbation préalable où les entreprises ferroviaires seraient parties prenantes n’est donc pas une exigence découlant du texte.
En l’absence de réglementation européenne sur le sujet, la Cour en déduit logiquement que les modalités d’une éventuelle procédure d’approbation relèvent de la compétence des États membres. La notion de « partie », centrale dans le litige au principal et définie par le code de procédure administrative polonais, est jugée étrangère à la directive. La Cour relève que « la directive 2001/14 ne prévoit pas de procédure d’approbation des redevances d’infrastructure ou des variables qui permettent de déterminer ces dernières, elle ne saurait non plus déterminer si l’une ou l’autre personne morale ou physique dispose du statut de “partie” dans une telle procédure ».
Cette solution réaffirme le principe de l’autonomie procédurale des États membres, selon lequel il leur appartient de définir les règles de procédure destinées à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité. En ne se prononçant pas sur l’opportunité de la procédure d’approbation polonaise, la Cour évite de s’immiscer dans des choix d’organisation administrative nationaux, tant que le résultat final, à savoir la protection des droits des entreprises, est assuré. Si l’entreprise ferroviaire ne se voit donc pas garantir un droit de participer à l’élaboration de la décision, la question de sa capacité à la contester en justice demeure entière.
Refusant d’étendre les droits des entreprises au stade administratif, la Cour se montre en revanche intransigeante sur la protection juridictionnelle qui doit leur être accordée. Elle fonde ce droit de recours sur les droits substantiels que la directive confère aux entreprises ferroviaires (A), consacrant ainsi l’application du principe fondamental de protection juridictionnelle effective (B).
La Cour de justice change de perspective pour répondre à la seconde question et se concentre sur la finalité de la directive. Elle rappelle que celle-ci poursuit des objectifs de concurrence équitable et d’accès non discriminatoire à l’infrastructure ferroviaire. Pour atteindre ces buts, la directive confère directement des droits aux entreprises ferroviaires. Celles-ci peuvent notamment prétendre à un accès non discriminatoire aux prestations minimales et aux infrastructures de services, et cet accès doit se faire selon des règles de tarification précises. L’article 7 de la directive prévoit ainsi que les redevances doivent, en principe, être égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.
C’est précisément parce que les entreprises ferroviaires sont titulaires de ces droits qu’elles doivent pouvoir en demander la protection en justice. La Cour juge que « la directive 2001/14, particulièrement, son article 5, paragraphe 1, lu en combinaison avec son article 7, paragraphes 3 et 7, confère aux entreprises ferroviaires qui utilisent ou entendent utiliser l’infrastructure ferroviaire […] des droits qui doivent pouvoir faire l’objet d’une protection juridictionnelle ». La décision de l’organisme de contrôle approuvant les taux de redevance est susceptible d’affecter directement ces droits, en validant une tarification potentiellement non conforme aux exigences de la directive.
Fort de ce constat, la Cour conclut que priver une entreprise ferroviaire de la possibilité de contester une telle décision viderait ces droits de leur substance. Elle s’appuie sur l’article 30, paragraphe 6, de la directive, qui impose aux États membres de prévoir un contrôle juridictionnel des décisions de l’organisme de contrôle, et l’interprète à la lumière du principe de protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 19, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne. Bien que le droit national détermine en principe la qualité pour agir, il ne peut porter atteinte à ce droit fondamental.
En conséquence, la Cour affirme de manière péremptoire qu’« une entreprise ferroviaire, qui utilise ou entend utiliser l’infrastructure ferroviaire, doit pouvoir contester, devant la juridiction compétente, la décision de l’organisme de contrôle approuvant les taux unitaires de la redevance de base ». Une réglementation nationale qui, en refusant la qualité pour agir à une telle entreprise, aboutirait à rendre impossible ou excessivement difficile l’exercice de ses droits issus du droit de l’Union, serait contraire à ce dernier. La Cour rappelle au passage l’effet direct des dispositions pertinentes de l’article 30 de la directive, qui s’imposent à toutes les autorités nationales, y compris administratives, les obligeant à garantir cette voie de recours.
