La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 24 janvier 2013, apporte des précisions majeures sur la conformité d’un monopole national de jeux de hasard. Plusieurs sociétés de paris, légalement établies dans un État membre, ont sollicité des autorités d’un autre État l’octroi d’autorisations pour exercer leurs activités. Ces demandes font l’objet d’un refus fondé sur une législation nationale concédant un droit exclusif d’exploitation à un organisme unique pour une durée de vingt ans. Le juge administratif national, saisi de recours en annulation contre ces refus, décide de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne. La problématique repose sur la compatibilité d’un tel monopole avec la liberté d’établissement et la libre prestation de services garanties par le droit de l’Union. La Cour doit déterminer si une politique d’expansion commerciale de l’opérateur monopolistique et l’absence de contrôle étatique strict vicient la validité de la restriction. Elle conclut qu’une réglementation ne limitant pas l’offre de manière cohérente et systématique est incompatible avec les traités et refuse tout maintien temporaire de ses effets. L’analyse de cette décision suppose d’étudier les conditions de validité du monopole au regard des libertés de circulation (I), puis les conséquences du constat d’incompatibilité de la réglementation nationale (II).
I. Les conditions de validité du monopole au regard des libertés de circulation
Le juge européen rappelle que toute entrave aux libertés de circulation doit être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général et respecter le principe de proportionnalité. Cette exigence impose d’abord une politique de limitation des jeux cohérente (A) ainsi que l’exercice d’un contrôle étatique effectif sur l’organisme concessionnaire (B).
A. L’exigence d’une politique de limitation des jeux cohérente
La Cour souligne que les restrictions aux activités de jeux de hasard peuvent être admises pour protéger les consommateurs et prévenir l’incitation à des dépenses excessives. Toutefois, une législation nationale n’est propre à garantir de tels objectifs que si elle « répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique ». En l’espèce, l’organisme bénéficiaire du monopole mène une politique commerciale expansionniste, multipliant les agences de paris et recourant massivement à la publicité télévisée.
Cette stratégie de développement semble contredire l’objectif affiché de réduction de l’offre de jeux et de protection de l’ordre social par les autorités publiques. Les juges considèrent qu’un État ne peut invoquer la protection de la santé publique si l’opérateur exclusif cherche en réalité à accroître les recettes fiscales. Il appartient dès lors à la juridiction nationale de vérifier si la réglementation « ne répond pas véritablement au souci de réduire les occasions de jeu ». Une pratique purement mercantile prive le monopole de sa justification juridique au regard des articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne.
B. La nécessité d’un contrôle étatique strict et effectif
La validité d’une restriction aussi lourde qu’un monopole dépend étroitement de la capacité des autorités publiques à encadrer strictement l’activité de l’organisme unique désigné. Le juge précise que l’octroi de droits exclusifs doit permettre aux pouvoirs publics de « maîtriser les risques liés au secteur des jeux de hasard » de façon efficace. Or, le dossier révèle que l’entité gestionnaire possède la forme d’une société anonyme cotée en Bourse et ne subit qu’une surveillance étatique superficielle.
L’absence d’un contrôle étroit sur la gestion commerciale de l’opérateur prive l’État de ses moyens d’action pour prévenir les dérives criminelles ou l’addiction des joueurs. La Cour affirme que les articles 43 et 49 du traité s’opposent à une réglementation « lorsqu’un contrôle strict par les autorités publiques de l’expansion du secteur de jeux de hasard » n’est pas assuré. La seule détention d’une participation au capital social ne suffit pas à garantir que l’intérêt général l’emporte sur les impératifs de rentabilité. Cette rigueur dans l’appréciation du contrôle conditionne directement le régime des sanctions applicables aux législations nationales jugées défaillantes.
II. Les conséquences du constat d’incompatibilité de la réglementation nationale
Le constat d’une méconnaissance du droit de l’Union par une législation nationale entraîne des obligations immédiates pour les autorités et les juridictions de l’État membre. La décision écarte ainsi toute possibilité de maintien temporaire d’une réglementation contraire (A) tout en encadrant le pouvoir d’appréciation résiduel des administrations nationales (B).
A. L’impossibilité du maintien temporaire d’une réglementation contraire
La question de la sécurité juridique est soulevée par l’éventualité d’un vide législatif brutal en cas d’annulation des dispositions nationales régissant le secteur des jeux. Cependant, la Cour de justice se montre particulièrement ferme quant à l’application du principe de primauté du droit de l’Union européenne sur le droit national. Elle rappelle avec force qu’une réglementation incompatible avec les libertés fondamentales « ne peut continuer à s’appliquer pendant une période transitoire » malgré les difficultés administratives.
Les autorités nationales ne sauraient donc s’abstenir d’examiner les demandes d’autorisation déposées par des opérateurs concurrents sous prétexte d’un délai nécessaire à l’adoption d’une nouvelle loi. Le refus d’une période de transition oblige l’État à tirer les conséquences immédiates de l’arrêt sans pouvoir prolonger la situation de monopole jugée illicite. Cette solution renforce l’effectivité des droits conférés aux citoyens européens et aux entreprises souhaitant s’établir librement sur le marché intérieur des services. L’État doit alors procéder à une évaluation de ces demandes selon des règles de droit commun conformes aux exigences européennes.
B. Le maintien du pouvoir d’appréciation étatique sous conditions
L’incompatibilité du monopole existant ne signifie pas pour autant une obligation absolue de libéraliser totalement le marché national des jeux de hasard et de paris. La Cour précise que les autorités conservent la faculté de réformer le monopole pour le rendre conforme ou d’instaurer un régime d’autorisation administrative. Si l’État choisit la libéralisation, il doit néanmoins traiter les demandes d’autorisation « sur la base de critères objectifs et non discriminatoires » à l’égard de tous.
Le pouvoir discrétionnaire de l’administration doit être encadré pour éviter toute utilisation arbitraire du refus d’agrément contre les opérateurs étrangers légalement constitués dans leur État. L’examen des dossiers doit reposer sur des exigences de protection des consommateurs et de l’ordre social qui soient connues à l’avance par les demandeurs. En l’état actuel du droit, la juridiction européenne préserve la souveraineté des États membres sur le niveau de protection souhaité tout en prohibant le protectionnisme économique. Cette décision marque une étape décisive dans la régulation d’un secteur sensible où les intérêts financiers nationaux se heurtent souvent aux libertés communautaires.
