Un ressortissant étranger reconnu réfugié résidait régulièrement sur le territoire d’un État membre depuis de nombreuses années lorsqu’une procédure d’expulsion fut engagée. Cette décision administrative faisait suite à son implication active dans le soutien financier et militant d’une organisation figurant sur la liste des entités terroristes. L’administration nationale considérait que ces activités constituaient une menace actuelle pour l’ordre public malgré l’absence de condamnations à une peine d’emprisonnement.
Le tribunal administratif supérieur de Mannheim a été saisi du litige après le rejet d’un premier recours par le tribunal administratif de Karlsruhe. L’intéressé soutenait que la législation européenne s’opposait à l’annulation de son titre de séjour en l’absence de motifs de refoulement vers son pays. La juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la Cour de justice de l’Union européenne sur l’interprétation de la directive.
Le problème juridique consiste à déterminer si la révocation d’un titre de séjour peut se fonder sur des raisons impérieuses liées à la sécurité nationale. Dans son arrêt du 24 juin 2015, la Cour affirme que la révocation est possible même si les conditions du refoulement ne sont pas réunies. L’étude de la reconnaissance d’un pouvoir de révocation précédera l’analyse de l’encadrement strict de cette mesure de sûreté par le juge européen.
I. La reconnaissance d’un pouvoir de révocation du titre de séjour
A. L’admission d’une compétence étatique implicite
La Cour de justice précise que le titre de séjour « une fois accordé à un réfugié, peut être révoqué » par les autorités de l’État d’accueil. Cette faculté découle d’une interprétation finaliste des textes car la protection de la sécurité publique impose de pouvoir mettre fin aux droits au séjour. L’absence de disposition expresse n’empêche pas l’application de la mesure puisque « l’article 24, paragraphe 1, de cette directive complète l’article 21, paragraphe 3 ». Le juge européen valide ainsi une extension du pouvoir discrétionnaire des États membres pour répondre aux menaces contemporaines pesant sur la sécurité des nations.
B. La distinction avec le régime protecteur du non-refoulement
La juridiction distingue soigneusement la simple perte du document de séjour de la procédure de refoulement vers le pays d’origine du ressortissant concerné. Le refoulement constitue « l’ultima ratio à laquelle un État membre peut recourir » uniquement lorsqu’aucune autre mesure de sûreté n’apparaît suffisante ou possible. Les motifs justifiant le retrait du titre de séjour présentent un caractère plus large que ceux autorisant le renvoi forcé vers une zone dangereuse. La validation du pouvoir de révocation s’accompagne toutefois d’un encadrement rigoureux destiné à protéger les droits fondamentaux du ressortissant étranger.
II. L’encadrement rigoureux de la mise en œuvre de la mesure
A. L’exigence d’une évaluation individuelle de la menace
La mesure de révocation impose aux administrations de procéder à une « appréciation individuelle des éléments de fait spécifiques relatifs aux actions » du réfugié visé. Le seul soutien à une association terroriste ne saurait entraîner automatiquement la perte du titre de séjour sans un examen détaillé du comportement personnel. Les juges doivent vérifier si l’intéressé a participé à la direction des actions violentes ou s’il a simplement exercé des activités militantes légales. La proportionnalité de la sanction s’apprécie également au regard du temps écoulé depuis les faits et de la gravité réelle de la menace identifiée.
B. Le maintien des avantages sociaux attachés au statut
Le bénéficiaire de la protection internationale conserve ses droits fondamentaux même s’il ne dispose plus d’un titre de séjour valide sur le territoire. Le réfugié dont le titre est annulé « conserve son statut de réfugié, à moins et jusqu’à ce qu’il soit mis fin à ce statut ». Il doit continuer à bénéficier de l’accès à l’emploi, à l’éducation et aux soins de santé conformément aux garanties minimales prévues par le droit européen. L’État membre ne peut subordonner l’octroi de ces avantages essentiels à la détention d’un permis de séjour sans méconnaître les objectifs de la directive.
