Par un arrêt en date du 24 mai 2012, la Cour de justice de l’Union européenne a précisé les conséquences découlant de l’impossibilité pour les autorités nationales de réaliser un contrôle sur place chez un bénéficiaire d’aides agroenvironnementales.
En l’espèce, un exploitant agricole avait souscrit un engagement agroenvironnemental d’une durée de cinq ans, prolongé d’une année, en contrepartie duquel il percevait des aides annuelles cofinancées par l’Union européenne. Au cours de la cinquième année, cet exploitant a empêché la réalisation d’un contrôle sur place destiné à vérifier le respect de ses obligations. En conséquence, l’organisme payeur autrichien a non seulement refusé le versement des aides pour l’année suivante, mais a également exigé le remboursement de la totalité des aides versées au titre des cinq années précédentes de la période d’engagement. L’exploitant a contesté cette décision de remboursement intégral devant une juridiction nationale, arguant de son caractère disproportionné. Saisie du litige, cette juridiction a interrogé la Cour de justice sur la compatibilité d’une telle réglementation nationale avec le droit de l’Union.
Le problème de droit soumis à la Cour consistait donc à déterminer si les règlements européens relatifs au soutien au développement rural s’opposent à ce qu’une réglementation nationale impose au bénéficiaire d’une aide agroenvironnementale, qui a empêché un contrôle sur place, de rembourser l’intégralité des aides perçues au cours de la période d’engagement pluriannuelle.
La Cour de justice répond par la négative, considérant qu’une telle mesure de remboursement total n’est pas contraire au droit de l’Union. Elle estime que l’impossibilité de vérifier le respect des conditions d’octroi des aides justifie le rejet de toutes les demandes concernées par l’engagement pluriannuel. Cette solution, qui confirme la rigueur du mécanisme de contrôle, repose sur une analyse stricte des obligations du bénéficiaire (I), dont la portée dépasse le simple cas d’espèce pour affirmer la primauté des exigences de vérification (II).
La Cour fonde sa décision sur une interprétation rigoureuse des textes régissant les aides agroenvironnementales. Elle établit un lien indissociable entre la réalisation du contrôle et le maintien du droit à l’aide (A), ce qui l’amène à considérer l’engagement de l’agriculteur dans sa globalité temporelle (B).
La Cour rappelle que les aides agroenvironnementales sont subordonnées au respect d’engagements précis, dont la vérification constitue une exigence fondamentale du système. Le contrôle sur place n’est pas une simple formalité administrative, mais un outil indispensable pour « assurer la vérification efficace du respect des conditions requises pour l’octroi des soutiens ». En empêchant ce contrôle, le bénéficiaire crée une situation où l’autorité compétente ne peut plus s’assurer que les obligations ont été respectées. L’obstacle au contrôle équivaut donc à une défaillance probatoire majeure qui frappe l’ensemble des conditions d’éligibilité.
La Cour souligne que le rejet de la demande d’aide est la conséquence logique de cette impossibilité de vérification. Elle se réfère à l’article 17, paragraphe 3, du règlement n° 2419/2001, qui prévoit expressément que les demandes concernées « sont rejetées si l’exploitant ou son représentant empêche la réalisation du contrôle sur place ». En faisant obstacle à la mission des contrôleurs, le bénéficiaire rompt le pacte de confiance qui le lie à l’autorité payeuse et se place lui-même dans une situation où le bien-fondé des aides perçues ne peut plus être établi.
La Cour étend cette logique à l’ensemble de la période d’engagement. Les aides agroenvironnementales reposent sur un engagement de longue durée, d’au moins cinq ans. Cet engagement est unique et indivisible, même si les paiements sont effectués annuellement. Le contrôle réalisé une année donnée ne vise pas seulement à vérifier les obligations de cette seule année, mais porte sur « la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire ».
Dès lors, l’impossibilité de procéder à un contrôle une année donnée ne vicie pas seulement la demande d’aide pour cette année, mais jette un doute sur le respect des obligations pour toute la durée de l’engagement. La Cour précise que les « demandes concernées » par le rejet ne sont pas uniquement celles de l’année du contrôle manqué, mais « toutes les demandes en référence auxdites conditions d’éligibilité, qui doivent être observées au cours de toute la durée du projet agroenvironnemental ». Par conséquent, le rejet doit porter sur toutes les aides versées dans le cadre de cet engagement pluriannuel, entraînant logiquement l’obligation de les rembourser intégralement.
Au-delà de la justification technique, l’arrêt se distingue par la qualification juridique qu’il retient pour la mesure de remboursement (A), ce qui renforce considérablement l’effectivité des mécanismes de contrôle des aides de l’Union (B).
L’un des apports majeurs de l’arrêt réside dans la distinction opérée par la Cour entre une sanction et une simple conséquence du non-respect des conditions d’éligibilité. L’exploitant agricole soutenait que le remboursement intégral était une sanction disproportionnée. La Cour écarte cette analyse en affirmant que cette mesure ne constitue pas une sanction au sens de l’article 73 du règlement n° 817/2004, qui exige que les sanctions soient « effectives, proportionnées et dissuasives ».
S’appuyant sur sa jurisprudence antérieure, la Cour juge que « l’exclusion qu’entraîne l’inobservation de l’une de ces conditions ne constitue pas une sanction, mais la simple conséquence du non-respect desdites conditions prévues par la loi ». Le remboursement n’est donc pas une punition pour avoir empêché le contrôle ; il est la conséquence mécanique et inéluctable du fait que les conditions d’octroi de l’aide, pour toute la période, ne peuvent plus être tenues pour remplies. En procédant à cette qualification, la Cour soustrait la mesure de remboursement au contrôle de proportionnalité applicable aux sanctions, ce qui justifie sa rigueur apparente.
En validant la légalité d’une réglementation nationale prévoyant un remboursement intégral, la Cour envoie un signal fort aux bénéficiaires d’aides de l’Union. Elle confère aux États membres un outil puissant pour garantir l’intégrité du système de la politique agricole commune. L’efficacité des contrôles est une pierre angulaire de la bonne gestion financière des fonds européens, et toute entrave à ces contrôles doit entraîner des conséquences suffisamment dissuasives.
Cette décision affirme que le bénéficiaire d’une aide n’a pas seulement des droits, mais aussi des obligations strictes, au premier rang desquelles figure celle de se soumettre aux contrôles. L’arrêt a une portée qui dépasse le domaine agroenvironnemental. Il renforce le principe selon lequel l’octroi d’une aide publique crée une obligation de transparence et de coopération de la part de son bénéficiaire. En cas de défaillance, la conséquence ne peut être qu’une remise en cause radicale du droit à l’aide, car le fondement même de la relation de confiance entre le bénéficiaire et l’autorité publique a été rompu.
