La Cour de justice de l’Union européenne se prononce sur l’interprétation de la directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics sur l’environnement. Un litige oppose des requérants privés aux autorités compétentes suite à l’approbation d’un projet d’aménagement routier sur le territoire d’une zone urbaine. Les travaux prévoient l’ajout d’une voie supplémentaire ainsi que la réalisation d’un tunnel routier important sur deux sections d’une route d’arrondissement préexistante. Les deux sections concernées présentent une longueur totale inférieure au seuil de dix kilomètres fixé par les dispositions techniques de la réglementation de l’Union.
Le tribunal administratif d’Ansbach a rejeté les recours en annulation formés contre la décision d’approbation des plans par deux jugements rendus le 14 juillet 2014. Par des ordonnances du 23 juin 2015, le tribunal administratif supérieur de Bavière a autorisé les requérants à faire appel des décisions de première instance. La juridiction d’appel s’interroge sur l’obligation de soumettre cet aménagement à une évaluation environnementale systématique malgré sa longueur réduite et l’absence de modification du tracé. Elle demande si l’élargissement d’une route existante relève de la notion de construction d’une voie rapide au sens des annexes de la directive applicable.
Le problème juridique porte sur les critères de qualification d’un projet routier imposant une évaluation systématique des incidences environnementales en deçà du seuil de dix kilomètres. La Cour répond qu’un aménagement de moins de dix kilomètres ne relève pas de l’évaluation systématique par sa seule nature d’élargissement de route existante. Elle précise toutefois que la notion de construction inclut toute modification physique d’ampleur d’un ouvrage préexistant indépendamment de la longueur ou du maintien du tracé initial.
I. L’encadrement strict des catégories de projets soumis à évaluation systématique
A. L’application rigoureuse du critère de longueur pour les projets d’élargissement
L’annexe de la directive énumère limitativement les projets d’infrastructures routières dont les incidences notables sur l’environnement justifient une procédure d’évaluation systématique et obligatoire. Le législateur européen a entendu « réserver aux seuls projets qui concernent des sections de route d’une longueur significative » l’obligation de procéder à une telle expertise préalable. Un aménagement portant sur un tronçon d’une longueur inférieure à dix kilomètres ne saurait donc être soumis à cette contrainte au titre du seul élargissement. Cette limitation textuelle empêche d’étendre l’obligation d’évaluation automatique aux projets dont la distance demeure inférieure au seuil précis fixé par la volonté claire du législateur.
L’interprétation téléologique d’une directive environnementale ne permet pas de s’écarter des critères quantitatifs explicites définis par les institutions de l’Union européenne lors de la codification. La Cour affirme qu’une telle lecture extensive « ne saurait cependant s’écarter de la volonté clairement exprimée par le législateur » au sein des dispositions techniques de l’annexe. Le juge refuse de transformer une règle de seuil kilométrique en un principe général d’évaluation systématique pour tous les travaux d’élargissement des voies de circulation. Les projets n’atteignant pas cette dimension critique relèvent uniquement de l’appréciation au cas par cas par les autorités nationales selon les caractéristiques du site.
B. L’autonomie des caractéristiques techniques des voies rapides en zone urbaine
La qualification de voie rapide repose exclusivement sur le respect des caractéristiques techniques objectives définies par les accords internationaux auxquels se réfère la directive environnementale. La Cour précise que le droit de l’Union « vise les voies dont les caractéristiques techniques sont celles que contient cette définition » sans exiger une classification officielle. Cette approche fonctionnelle détache la procédure d’évaluation environnementale de l’appartenance effective du projet au réseau des grandes routes destinées au trafic international de longue distance. Il suffit que l’ouvrage présente les traits physiques d’une route express pour que les obligations de protection de l’environnement s’appliquent de manière impérative.
L’implantation d’une infrastructure routière en agglomération ne constitue pas un motif suffisant pour écarter l’application des normes européennes relatives à l’évaluation des incidences environnementales. En l’absence d’exclusion explicite, « les termes voies rapides recouvrent les voies urbaines qui correspondent aux caractéristiques prévues » par la définition technique de référence pour la circulation. La protection de l’écosystème urbain impose de soumettre les voies à grande circulation aux mêmes exigences de contrôle que les infrastructures situées en dehors des villes. L’absence de mention d’un seuil de longueur pour ces voies spécifiques permet d’élargir le champ du contrôle juridictionnel sur la nécessité d’une étude d’impact.
II. L’extension fonctionnelle de la notion de construction d’ouvrages routiers
A. La définition matérielle de la construction par la modification physique des ouvrages
La notion de construction doit être comprise selon son sens usuel comme la réalisation d’ouvrages inexistants ou la modification physique significative de structures déjà présentes au sol. Un projet prévoyant une transformation profonde par des mesures de génie civil d’une certaine ampleur relève de cette définition matérielle malgré l’utilisation d’un tracé préexistant. La Cour souligne que le creusement d’un tunnel ou l’ajout de murs antibruit massifs constituent des altérations physiques majeures de la réalité géographique du secteur concerné. Ces interventions modifient la nature même de l’infrastructure d’origine et doivent être assimilées à la création d’un ouvrage nouveau pour l’application des règles de protection.
L’interprétation large des concepts juridiques vise à garantir l’effet utile des directives européennes en matière de préservation du cadre de vie et de la biodiversité. La jurisprudence assimile depuis longtemps les travaux de transformation équivalents par leur ampleur à une « construction au sens de ces dispositions » pour éviter tout contournement des obligations. Cette assimilation permet de saisir des projets qui, sans créer de nouvelles emprises foncières, génèrent des nuisances sonores ou environnementales identiques à celles d’une route nouvelle. La réalité des travaux entrepris prime sur la dénomination administrative du projet pour déterminer l’assujettissement du maître d’ouvrage à une évaluation systématique des impacts.
B. La prévalence de l’ampleur des incidences sur le critère de la distance ininterrompue
L’absence de référence à une longueur minimale pour les autoroutes et les voies rapides traduit la volonté de protéger l’environnement contre tout projet d’envergure. Il ne peut être exclu « qu’un aménagement routier, même d’une longueur réduite, soit, en raison de sa seule nature, d’une ampleur telle » qu’il impacte durablement l’écosystème. La dangerosité environnementale d’un ouvrage dépend davantage de ses caractéristiques techniques intrinsèques et de sa complexité que de la simple distance parcourue par le bitume. Un tunnel de faible longueur peut générer des risques géologiques ou hydrologiques bien plus graves qu’une section de route classique de plusieurs dizaines de kilomètres.
Le juge national dispose d’une marge d’appréciation souveraine pour qualifier les travaux d’aménagement en fonction de l’ensemble des caractéristiques concrètes de l’ouvrage projeté par l’administration. Il lui appartient de « tenir compte de l’ensemble des caractéristiques de l’ouvrage concerné, et non pas seulement de sa longueur ou du maintien de son tracé ». Cette analyse globale permet d’assurer un contrôle juridictionnel efficace sur des projets morcelés qui pourraient sinon échapper à l’obligation de transparence environnementale. La solution retenue par la Cour renforce la responsabilité des juridictions internes dans l’évaluation de la dangerosité réelle des infrastructures de transport moderne.
