La grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 24 septembre 2013, précise l’étendue de la clause de gel conventionnelle. Ce litige naît du refus opposé par les autorités allemandes à une demande de visa sollicitée par une ressortissante turque désirant visiter un membre de sa famille. Le Tribunal administratif de Berlin rejette le recours initial par un jugement du 22 octobre 2009 au motif que la clause ne garantit aucun droit général. Saisie en appel, la juridiction de Berlin-Brandebourg interroge les juges de Luxembourg sur l’inclusion de la prestation de services passive dans le champ de la protection. La demanderesse soutient que l’interdiction de nouvelles restrictions s’applique au bénéficiaire de services souhaitant se rendre dans un État membre sans entrave pour son séjour. La Cour devait déterminer si la notion de libre prestation des services inclut le droit pour un ressortissant turc d’entrer sur le territoire pour recevoir des prestations. Elle juge que la « notion de « libre prestation des services » […] n’englobe pas la liberté pour les ressortissants turcs, destinataires de services, de se rendre dans un État membre ».
**I. La spécificité de la libre prestation des services dans le cadre conventionnel**
**A. L’absence de transposition automatique des libertés du marché intérieur**
La Cour rappelle que les principes admis pour le marché intérieur doivent être transposés aux ressortissants turcs pour éliminer les restrictions aux échanges entre les parties. Cette application analogique rencontre cependant des limites importantes lorsque les dispositions concernent un accord conclu par l’Union européenne avec un État tiers de manière spécifique. Les juges soulignent que l’usage du verbe s’inspirer oblige les parties à considérer le droit de l’Union comme une source d’influence plutôt que comme une règle. L’arrêt précise que « l’interprétation donnée aux dispositions du droit de l’Union […] ne peut pas être automatiquement transposée à l’interprétation d’un accord conclu par l’Union avec un État tiers ». La juridiction refuse ainsi d’appliquer mécaniquement la jurisprudence relative à la citoyenneté européenne aux relations régies par le protocole additionnel signé à Bruxelles en 1970.
**B. Le maintien de l’autonomie conceptuelle des dispositions de l’accord d’association**
L’efficacité de la clause de standstill dépend de la définition matérielle de la liberté de prestation de services telle qu’elle existait lors de l’entrée en vigueur. La Cour distingue la situation des prestataires de services, comme les chauffeurs routiers, de celle des simples destinataires de prestations souhaitant voyager pour des motifs personnels. Elle affirme que l’extension d’une interprétation dépend notamment de la finalité poursuivie par chacune des dispositions dans le cadre juridique qui lui est strictement propre. La décision écarte la lecture extensive de la liberté de circulation qui permettrait aux citoyens turcs de circuler sans visa sur le fondement de prestations potentielles. Les juges considèrent que cette liberté n’est protégée que lorsqu’elle constitue le corollaire nécessaire de l’exercice d’une activité économique réelle sur le territoire de l’accueil.
**II. Une restriction fondée sur l’objectif et le contexte de l’engagement international**
**A. La finalité économique exclusive des relations entre l’Union et la Turquie**
L’association entre les parties contractantes poursuit un objectif de développement économique qui demeure fondamentalement distinct de l’intégration politique et sociale réalisée au sein de l’Union. La Cour constate que « l’association CEE-Turquie poursuit une finalité exclusivement économique » et vise essentiellement à favoriser le renforcement continu des relations commerciales entre les signataires. Un principe général de libre circulation des personnes n’est nullement prévu par l’accord d’association qui limite les droits aux travailleurs et à l’établissement des entreprises. La protection de la prestation passive repose sur l’objectif d’établir un marché intérieur sans frontières, lequel diffère de la coopération économique simplifiée prévue par le protocole. Les juges estiment que la clause de gel ne peut concerner l’entrée des ressortissants qu’en tant que corollaire de l’exercice effectif d’une activité lucrative identifiée.
**B. La portée temporelle de la volonté initiale des États signataires**
L’interprétation de la notion de prestation de services dépend également du contexte temporel dans lequel les parties contractantes ont exprimé leur consentement lors de la signature. La Cour observe que la reconnaissance de la libre prestation passive ne résulte que d’un arrêt rendu en 1984, soit bien après la conclusion du protocole. Elle souligne qu’aucun élément n’indique que les parties aient conçu cette liberté comme incluant les destinataires de services au moment de la rédaction des textes conventionnels. L’arrêt note que « la pratique des Parties contractantes à l’accord d’association donne d’ailleurs des indications dans le sens contraire » concernant l’instauration ultérieure d’obligations de visa. La sécurité juridique impose donc de respecter le champ d’application matériel tel qu’il était raisonnablement prévisible pour les États membres au premier janvier de l’année 1973.
