La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 25 février 2021, définit les exigences relatives à l’autorisation des substances chimiques extrêmement préoccupantes. Ce contentieux porte sur des pigments de plomb dont la dangerosité avérée impose normalement leur remplacement progressif par des technologies ou des substances moins nocives.
Une société commerciale avait sollicité l’autorisation de mettre sur le marché ces pigments pour plusieurs utilisations industrielles spécifiques malgré leur caractère hautement cancérogène. La Commission européenne a accordé cette autorisation en septembre 2016, estimant que les avantages socio-économiques l’emportaient sur les risques et qu’aucune alternative n’existait.
Un État membre a alors saisi le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation de cet acte administratif en invoquant une erreur manifeste d’appréciation. Le Tribunal a fait droit à cette demande le 7 mars 2019, provoquant ainsi le pourvoi formé par l’institution européenne devant la Cour de justice.
La requérante soutient que le niveau de preuve exigé pour démontrer l’absence de solutions de remplacement est excessif et entrave l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. L’État membre défendeur plaide au contraire pour une application rigoureuse du principe de précaution afin de garantir un niveau élevé de protection de la santé.
Le problème juridique consiste à déterminer si la Commission peut autoriser une substance dangereuse alors que subsistent des incertitudes majeures sur l’indisponibilité de solutions de substitution. La rigueur nécessaire de l’évaluation des alternatives précède l’analyse des conséquences paradoxales du maintien des effets d’une autorisation pourtant illégale.
I. La rigueur nécessaire de l’évaluation des solutions de substitution
A. La confirmation de la charge de la preuve pesant sur le demandeur
Le règlement prévoit que l’autorisation n’est octroyée que si le demandeur démontre qu’il n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement appropriées. La Cour valide l’interprétation selon laquelle « il appartient au demandeur de l’autorisation de démontrer qu’aucune solution appropriée de remplacement n’est disponible » pour les usages considérés. Cette preuve ne doit pas atteindre une certitude absolue mais elle impose néanmoins une vérification sérieuse d’un nombre suffisant d’informations substantielles et fiables.
Le juge de l’Union rejette l’argumentation de la Commission qui dénonçait l’imposition d’un niveau de preuve prétendument impossible à atteindre par les opérateurs économiques. Il souligne que « la décision d’autorisation de la Commission ne doit pas être uniquement fondée sur des hypothèses non confirmées ni infirmées par les informations disponibles ». La diligence administrative constitue ainsi le corollaire indispensable de la marge d’appréciation technique reconnue à l’institution européenne dans la gestion des risques chimiques.
B. Le rejet du critère de l’absence totale de perte de performance
L’apport majeur de la décision réside dans l’analyse de la faisabilité technique des alternatives, notion souvent interprétée de manière trop restrictive par les industriels. La Commission prétendait qu’une alternative n’était pas viable si elle entraînait la moindre diminution des performances techniques par rapport à la substance initiale. La Cour écarte fermement cette lecture en affirmant que « favoriser le remplacement des substances très préoccupantes par d’autres substances appropriées » constitue l’objectif central du dispositif.
Une telle exigence de performance identique ferait obstacle au processus de substitution et priverait la réglementation d’une grande partie de son effet utile. Décider qu’une substitution doit s’opérer sans aucune diminution de rendement « est de nature à faire obstacle à cette substitution » et contredit la finalité environnementale. Cette position équilibrée permet d’engager la transition vers des produits plus sûrs même si cela impose parfois des ajustements techniques ou économiques mineurs.
II. Le maintien paradoxal des effets d’une autorisation illégale
A. La sanction d’une autorisation prématurée entachée d’incertitude
L’annulation de la décision litigieuse repose sur le constat que la Commission a agi de manière prématurée avant d’avoir dûment achevé son examen technique. Les juges relèvent que les restrictions imposées par l’institution elle-même révélaient « l’état d’incertitude persistant dans lequel se trouvait la Commission quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement ». Une autorisation ne peut légalement être accordée si les doutes quant à l’existence de substituts moins dangereux demeurent trop importants lors du vote.
Le manque de diligence de l’institution est particulièrement manifeste lorsque celle-ci délègue de fait aux utilisateurs en aval le soin de justifier ultérieurement la nécessité. La Cour estime qu’on ne peut pas accorder une telle autorisation « avant d’avoir dûment constaté l’absence de solution de remplacement » par une étude préalable. Cette exigence de complétude garantit que les substances les plus nocives ne restent sur le marché que par nécessité absolue et dûment documentée par l’autorité.
B. La protection de la santé par le maintien temporaire du régime restrictif
Malgré l’illégalité constatée, la Cour décide d’annuler le point du dispositif du Tribunal qui refusait de maintenir les effets de la décision d’exécution annulée. Elle relèverait que l’annulation pure et simple aurait pour effet paradoxal de rétablir un régime transitoire moins protecteur pour la santé des populations civiles. En l’absence de décision, le demandeur aurait pu « poursuivre la commercialisation des pigments en cause » sans les limitations de tonnage imposées par l’acte initial.
Le juge ordonne donc que les effets de l’acte illégal soient maintenus jusqu’à ce que la Commission statue de nouveau sur la demande d’autorisation initiale. Cette solution pragmatique évite que le vide juridique « accroîtrait le risque de survenance d’un préjudice grave et irréparable pour la santé humaine et l’environnement ». La sécurité juridique et la protection des intérêts publics supérieurs justifient ainsi cette entorse temporaire au principe de légalité des actes administratifs.
