La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 25 juillet 2018, une décision précisant les conditions d’évaluation des incidences d’un projet sur un site protégé. Cette affaire concerne l’interprétation de l’article 6 de la directive 92/43/CEE relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Un projet de parc éolien était envisagé au sein d’une zone de protection spéciale classée pour la conservation du busard Saint-Martin, espèce mentionnée à la directive oiseaux. Le territoire concerné par les installations comprenait des surfaces boisées et des tourbières indispensables à l’alimentation et à la nidification de cette espèce protégée. La construction des éoliennes entraînait la disparition définitive d’une partie de l’habitat naturel et une dégradation temporaire de plusieurs zones nécessaires à la survie des oiseaux. Un plan de gestion prévoyait toutefois la restauration de nouvelles zones d’habitat afin de maintenir, voire d’augmenter, la surface totale disponible pour l’espèce au fil du temps.
Les autorités nationales compétentes avaient autorisé le projet en considérant que ces mesures garantissaient l’absence d’atteinte à l’intégrité du site au sens de l’article 6 paragraphe 3. Des particuliers ont contesté cette décision devant les juridictions nationales, lesquelles ont saisi la Cour de justice d’une question préjudicielle portant sur la qualification juridique du plan de gestion. Il s’agissait de déterminer si des mesures visant à compenser la perte d’habitat par la création de zones équivalentes pouvaient être qualifiées de mesures d’atténuation. La Cour devait décider si ces dispositions permettaient d’écarter toute atteinte à l’intégrité du site lors de l’évaluation appropriée prévue par le paragraphe 3 de l’article 6. Le juge de l’Union européenne répond négativement en précisant que de telles mesures relèvent exclusivement du régime des mesures compensatoires prévu au paragraphe 4 du même article. L’analyse de cette solution impose d’étudier l’exclusion des mesures de gestion dynamique du champ de l’évaluation avant d’envisager le renforcement de la protection de l’intégrité des sites.
I. L’exclusion des mesures de gestion dynamique du champ de l’évaluation de l’intégrité
A. La distinction impérative entre mesures d’atténuation et mesures de compensation
L’article 6 de la directive habitats impose une distinction fondamentale entre les mesures intégrées au projet pour éviter les effets préjudiciables et les mesures destinées à compenser les dommages. La Cour rappelle que l’évaluation au titre du paragraphe 3 vise à s’assurer qu’un plan ne portera pas atteinte à l’intégrité du site eu égard aux objectifs de conservation. Les mesures dites d’atténuation ne peuvent être prises en compte que si elles évitent ou réduisent directement les effets négatifs causés par la réalisation des travaux envisagés. En revanche, les dispositions cherchant à remédier aux conséquences néfastes d’un projet par des bénéfices ultérieurs constituent des mesures compensatoires ne pouvant intervenir qu’après un constat d’échec. Le juge souligne que l’effet utile des mesures vise à éviter que l’autorité « contourne les procédures spécifiques énoncées à cet article » par des artifices de qualification juridique.
B. L’insuffisante certitude des bénéfices futurs liés à l’aménagement de l’habitat
L’incertitude inhérente au développement futur de nouveaux habitats empêche leur prise en compte lors de l’examen de l’absence d’effets préjudiciables sur la zone protégée. La Cour observe que les bénéfices espérés de la gestion sylvicole ne sont pas certains au moment où l’autorité publique adopte sa décision d’autorisation du projet. L’évaluation appropriée doit contenir des constatations complètes et précises de nature à « dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets des travaux sur la zone protégée concernée ». Les mesures prévues dans le plan de gestion reposaient sur la prémisse de gains écologiques futurs dont la réalisation effective demeurait par nature aléatoire et différée. Cette absence de certitude scientifique immédiate interdit de conclure que l’intégrité du site est préservée malgré la destruction directe de plusieurs hectares d’habitat naturel indispensable.
II. Le renforcement de la protection de l’intégrité des sites Natura 2000
A. La consécration d’une interprétation rigoureuse du principe de précaution
L’interprétation retenue par le juge européen s’inscrit dans une application rigoureuse du principe de précaution qui régit l’ensemble de la législation environnementale de l’Union. Ce principe impose de renoncer à tout projet dès lors qu’il subsiste un doute raisonnable concernant l’absence d’effets nocifs pour les caractéristiques constitutives du site. Le maintien durable de l’habitat naturel est l’objectif central ayant justifié la désignation de la zone de protection spéciale pour la survie et la reproduction de l’espèce. La Cour précise que « ce n’est pas la circonstance que l’habitat est en constante mutation qui est source d’incertitude », mais bien l’identification d’atteintes certaines à l’intégrité. En exigeant une certitude absolue lors de l’évaluation initiale, le juge protège efficacement les sites contre des altérations dont la compensation future resterait hypothétique ou insuffisante.
B. L’obligation de recourir à la procédure dérogatoire pour les projets préjudiciables
La décision contraint désormais les porteurs de projets affectant des habitats dynamiques à suivre la procédure dérogatoire stricte établie par le paragraphe 4 de l’article 6. Dès lors que l’évaluation conclut à une atteinte à l’intégrité, le projet ne peut être réalisé que pour des raisons impératives d’intérêt public majeur. L’absence de solutions alternatives doit également être démontrée de manière probante par l’autorité pétitionnaire avant d’envisager la mise en œuvre de mesures compensatoires pour la cohérence globale. Le juge de l’Union européenne confirme ainsi que la création d’habitats de substitution ne peut jamais justifier une décision positive lors de l’examen de l’intégrité d’un site. Cette solution garantit que la protection des espèces vulnérables ne soit pas sacrifiée au profit de développements industriels dont l’impact écologique est avéré dès la phase initiale.
