Par un arrêt rendu le 25 octobre 2011, la Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne précise l’étendue des droits de la défense. Une entreprise du secteur chimique fut soupçonnée d’avoir participé à une entente et d’avoir abusé de sa position dominante sur le marché de la soude. À la suite de vérifications opérées en 1989, l’institution compétente a adopté plusieurs décisions de sanction durant l’année 1990 pour violation des règles de concurrence.
Ces décisions initiales furent annulées par le Tribunal de l’Union européenne le 29 juin 1995 en raison d’un vice de forme lié à leur authentification. L’institution a ultérieurement adopté de nouvelles décisions au contenu identique le 13 décembre 2000 sans procéder à une nouvelle audition de l’entreprise visée. Le Tribunal de l’Union européenne a rejeté le recours en annulation formé contre ces nouveaux actes par un arrêt du 17 décembre 2009. L’entreprise a alors introduit un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant notamment une violation de son droit d’accès au dossier administratif.
Le litige porte sur la question de savoir si la perte de documents administratifs et l’absence d’audition préalable entachent la légalité d’une décision de sanction. La Cour de justice considère que l’impossibilité d’accéder à l’intégralité des pièces constitue une violation irrémédiable des droits fondamentaux de la partie faisant l’objet de l’enquête. L’examen de cette décision commande d’analyser l’exigence d’un accès effectif au dossier administratif (I), avant d’étudier la sanction de l’atteinte aux garanties procédurales (II).
I. L’affirmation de la nature fondamentale du droit d’accès au dossier
La Cour rappelle que le respect des droits de la défense constitue un principe général dont elle assure rigoureusement le respect au sein de l’Union. Cette protection implique une information complète de l’entreprise sur les faits allégués et les documents retenus contre elle par l’autorité administrative de poursuite.
A. Une garantie procédurale indispensable au respect du contradictoire
Le droit d’accès au dossier implique que l’institution « donne à l’entreprise concernée la possibilité de procéder à un examen de la totalité des documents figurant au dossier ». Cette obligation de transparence couvre l’intégralité des pièces d’instruction qui sont susceptibles d’être pertinentes pour la préparation de la défense de l’opérateur. Ainsi, les documents administratifs comprennent « tant les pièces à charge que celles à décharge », sous réserve de la protection nécessaire du secret des affaires.
La jurisprudence souligne ici l’importance pour l’entreprise de pouvoir examiner par elle-même l’utilité potentielle de chaque élément de preuve contenu dans le dossier d’instruction. Cette prérogative permet d’assurer un équilibre entre les pouvoirs d’investigation de l’administration et les droits des opérateurs économiques soumis à une procédure de sanction.
B. L’inefficacité d’une régularisation tardive devant l’instance juridictionnelle
La violation du droit d’accès au dossier au cours de la phase administrative n’est pas régularisée par une communication des pièces devant le juge. L’examen du Tribunal « n’a ni pour objet ni pour effet de remplacer une instruction complète de l’affaire dans le cadre d’une procédure administrative ». Une telle prise de connaissance tardive ne replace pas l’entreprise dans la situation initiale qu’elle aurait connue si elle avait pu argumenter utilement.
L’institution ne saurait donc se prévaloir d’une transmission ultérieure de documents pour couvrir une irrégularité commise lors de l’adoption de l’acte administratif faisant grief. Cette solution protège l’intégrité de la phase pré-juridictionnelle en imposant à l’autorité de poursuite une diligence constante dans le respect des formes substantielles. La reconnaissance de ce droit fondamental appelle nécessairement une réflexion sur les modalités de sa sanction juridictionnelle effective en cas de défaillance administrative.
II. La consécration d’un régime de preuve favorable à la défense
La Cour de justice censure le raisonnement du Tribunal de l’Union européenne concernant la charge de la preuve pesant sur l’entreprise en cas de litige. Elle lie étroitement le droit d’accès aux documents administratifs à l’obligation pour l’institution de procéder à une audition régulière des parties intéressées.
A. L’allègement du fardeau probatoire en cas de disparition des documents
Lorsque l’accès est assuré au stade juridictionnel, l’entreprise doit seulement démontrer que les documents non communiqués « auraient pu être utiles pour sa défense ». Elle n’est pas tenue de prouver que le contenu de la décision finale aurait été différent si les pièces manquantes avaient été examinées. Cependant, l’institution a égaré plusieurs sous-dossiers, rendant impossible toute vérification par l’entreprise ou par le juge de l’utilité réelle des documents perdus.
Le juge considère qu’il ne saurait être conclu à l’absence de violation dès lors que l’entreprise n’a pas pu vérifier l’intérêt des pièces disparues. Cette règle évite d’imposer une preuve impossible à la partie requérante tout en sanctionnant la négligence de l’administration dans la conservation des dossiers d’instruction. La protection du droit de la défense s’oppose ainsi à toute présomption d’inutilité des éléments de preuve qui ne figurent plus au dossier.
B. Le caractère impératif d’une nouvelle audition après un vice substantiel
L’institution ne peut adopter une nouvelle décision identique sans organiser une audition si la procédure initiale était viciée par un défaut d’accès au dossier. Bien qu’une simple erreur d’authentification n’impose pas de nouvelle audition, il en va différemment lorsqu’un vice substantiel affecte les mesures préparatoires de l’acte. En l’espèce, l’adoption de la même sanction sans ouvrir une nouvelle procédure administrative constitue une violation caractérisée des droits fondamentaux de l’entreprise requérante.
Dès lors, l’omission d’une audition préalable prive l’opérateur de la possibilité de faire valoir ses observations sur les éléments de preuve après un accès régularisé. La Cour de justice annule par conséquent l’arrêt du Tribunal ainsi que la décision de sanction pour garantir la pleine efficacité des garanties procédurales. Cette décision renforce la sécurité juridique des administrés face aux conséquences d’une annulation pour vice de procédure d’un premier acte de sanction.
