La Cour de justice de l’Union européenne, par sa décision du 25 octobre 2017, apporte des précisions sur la notion d’acte susceptible de faire l’objet d’un recours. La juridiction précise les critères permettant de qualifier un acte d’attaquable au sens de l’article 263 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans un contexte de ressources propres.
Un État membre a été confronté à des irrégularités douanières lors d’opérations de transit vers un autre État membre ayant entraîné une perte de ressources financières. L’institution a adressé deux lettres invitant le premier État à compenser le budget de l’Union européenne en raison d’une responsabilité financière découlant d’erreurs administratives. Le pays concerné a introduit des recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne qui les a rejetés par deux ordonnances du 14 septembre 2015. La juridiction de première instance a considéré que ces lettres constituaient de simples invitations dépourvues de force obligatoire, fondant ainsi l’irrecevabilité sur l’absence d’acte attaquable. Saisie d’un pourvoi, la Cour de justice doit déterminer si une demande de versement de ressources propres produit des effets de droit obligatoires affectant la situation juridique. Elle rejette le pourvoi tout en opérant une substitution de motifs concernant l’analyse du contenu de l’acte et l’examen des pouvoirs de son auteur.
I. L’exigence d’une analyse matérielle de l’acte litigieux
La Cour de justice rappelle que la qualification d’acte attaquable dépend de la volonté de produire des effets de droit obligatoires affectant les intérêts du requérant. Elle souligne que « pour déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance » de manière objective. Le Tribunal de l’Union européenne avait initialement fondé son constat d’irrecevabilité sur l’absence de compétence décisionnelle de l’institution dans le domaine des ressources propres. Cette approche est critiquée car elle omet d’analyser le contenu même des lettres pour vérifier si l’auteur a néanmoins entendu imposer une obligation juridique.
A. La primauté du contenu sur l’incompétence de l’auteur
L’arrêt censure le raisonnement du premier juge qui avait déduit l’irrecevabilité de la seule absence d’habilitation législative permettant à l’institution d’adopter des actes contraignants. La Cour estime qu’un acte peut être annulé pour incompétence si sa substance révèle une volonté de modifier la situation juridique d’un tiers. Elle affirme que « l’absence de pouvoir n’aurait pas pour conséquence inéluctable qu’un acte d’une institution ne pourrait en aucun cas constituer un acte produisant des effets ». Cette distinction est fondamentale pour préserver le contrôle de légalité contre des interventions institutionnelles qui excèderaient les pouvoirs attribués par les traités européens.
L’analyse de la substance doit donc précéder l’examen de la compétence pour ne pas vider de sa substance le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur. Le juge doit rechercher si les termes employés traduisent une injonction ou s’ils se limitent à une opinion technique sans conséquence juridique directe pour l’État.
B. La prise en compte du contexte institutionnel global
La Cour procède à une substitution de motifs en examinant les lettres à la lumière du cadre général des relations entre les États et l’institution. Elle observe que l’envoi de tels courriers s’inscrit dans une pratique courante de dialogue informel préalable au déclenchement éventuel d’une procédure formelle en manquement. Ces échanges visent à permettre aux parties de confronter leurs points de vue juridiques sans figer prématurément une position produisant des effets de droit contraignants. La juridiction précise que l’acte doit s’apprécier « en tenant compte du contexte de son adoption ainsi que des pouvoirs de l’institution auteur » de manière globale.
Cette approche contextuelle permet de distinguer les actes préparatoires des décisions définitives qui seules peuvent être déférées devant le juge de l’Union pour être annulées. Les lettres litigieuses apparaissent comme une étape d’une négociation technique qui ne préjuge pas de l’issue d’un éventuel litige devant la Cour de justice.
II. La stabilité du système des voies de recours de l’Union
L’arrêt confirme que les lettres ne constituent pas des actes attaquables car elles ne créent aucune obligation nouvelle dont le non-respect entraînerait des sanctions immédiates. La Cour maintient une interprétation stricte de la recevabilité pour éviter que de simples prises de position administratives n’encombrent le contentieux de l’annulation.
A. La requalification de l’invitation en simple avis juridique
L’analyse du contenu révèle que l’institution s’est limitée à exprimer un point de vue sur les conséquences juridiques d’un manquement présumé aux règles douanières. La Cour relève que « ni l’exposé d’un simple avis juridique ni une simple invitation de mettre à disposition les montants ne sauraient produire d’effets ». La mention d’un délai de paiement et le rappel du risque d’intérêts de retard ne suffisent pas à transformer cette invitation en une injonction. Ces éléments sont perçus comme des rappels pédagogiques de la réglementation existante et non comme une manifestation unilatérale de volonté créatrice de droit.
L’invitation n’étant pas contraignante, l’État membre conserve la liberté de ne pas s’y conformer et d’attendre l’issue d’une procédure en manquement pour contester l’obligation. Cette solution garantit que seules les décisions modifiant l’ordonnancement juridique font l’objet d’un contrôle de validité direct devant les juridictions de première instance.
B. L’impossibilité de modifier les règles de recevabilité par le droit au recours
L’État membre invoquait le droit à une protection juridictionnelle effective pour justifier la recevabilité du recours face au risque financier des intérêts de retard. La Cour rejette cet argument en affirmant que ce principe « n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités ». Elle précise que l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux ne saurait aboutir à écarter les conditions de recevabilité sans excéder les compétences attribuées. La protection de l’État est assurée par la possibilité de contester le bien-fondé de la créance lors de la phase contentieuse du recours en manquement.
L’arrêt assure ainsi une cohérence entre les différentes voies de recours en évitant que le recours en annulation ne soit utilisé pour contourner la procédure spécifique. Le juge refuse d’élargir la notion d’acte attaquable pour des considérations d’urgence ou d’économie de procédure qui porteraient atteinte à la répartition des compétences.
