Par un arrêt rendu le 25 octobre 2017, la Cour de justice de l’Union européenne apporte des précisions essentielles sur la définition de l’acte attaquable. Le litige s’inscrit dans le cadre du système des ressources propres traditionnelles finançant le budget de l’organisation. Une fraude lors d’opérations de transit douanier a entraîné une perte de recettes dans un État membre. L’institution a estimé, par une lettre du 19 septembre 2014, qu’un autre État membre était financièrement responsable de ce manque à gagner. Elle l’a alors invité à mettre à sa disposition la somme litigieuse sous peine d’intérêts de retard. L’État concerné a introduit un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne. Par une ordonnance du 14 septembre 2015, cette juridiction a rejeté la demande comme étant irrecevable. Les premiers juges ont considéré que l’absence de pouvoir décisionnel de l’institution en la matière ôtait tout caractère obligatoire à l’acte. Un pourvoi a été formé devant la Cour de justice pour contester cette interprétation restrictive de la recevabilité. Les magistrats devaient déterminer si une invitation au paiement motivée par une analyse juridique produit des effets de droit obligatoires. La juridiction rejette le pourvoi tout en rectifiant le raisonnement suivi en première instance.
L’examen de la nature de la lettre litigieuse impose de revenir sur la méthodologie d’identification des actes susceptibles de recours.
I. L’identification rigoureuse des critères de l’acte attaquable
La Cour rappelle que la recevabilité d’un recours dépend de la substance de la mesure et non de sa seule forme apparente.
A. La récusation d’une méthode d’analyse exclusivement formelle
Le Tribunal avait fondé son ordonnance sur l’inexistence d’une habilitation juridique permettant à l’institution d’adopter des actes contraignants. Cette approche organique est jugée incomplète car elle néglige l’examen concret du document dont l’annulation est poursuivie. La Cour souligne que pour « déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance ». Un juge ne peut donc se borner à constater l’incompétence de l’auteur pour conclure à l’irrecevabilité de la requête. Le raisonnement initial des juges du fond est ainsi censuré en ce qu’il omet d’analyser le contenu textuel de la décision.
Une telle erreur de droit n’entraîne toutefois pas automatiquement l’annulation de la décision si le dispositif reste fondé sur d’autres motifs.
B. La recherche de la substance de la mesure contestée
La juridiction suprême procède à une substitution de motifs en appliquant ses propres standards de contrôle au contenu de la lettre. Elle rappelle que les effets de droit « doivent être appréciés en fonction de critères objectifs, tels que le contenu de cet acte ». L’analyse doit intégrer le contexte de l’adoption ainsi que les intentions réelles de l’autorité administrative. En l’espèce, la lettre se contentait de rappeler des faits et d’exprimer un point de vue sur une responsabilité financière. Cette démarche purement pédagogique ne manifeste aucune volonté de modifier la situation juridique de l’État destinataire.
Le rejet de la qualification d’acte attaquable découle alors logiquement de la nature informative de la correspondance adressée à l’État membre.
II. L’exclusion des effets obligatoires de l’invitation au versement
La Cour confirme que la demande de fonds ne constitue pas une décision faisant grief malgré la précision des sommes réclamées.
A. La réduction de la lettre à un simple avis juridique informel
Le document litigieux exprime une opinion sur les conséquences juridiques d’une situation de fait particulière. La Cour relève que « ni l’exposé d’un simple avis juridique ni une simple invitation de mettre à disposition le montant en cause ne sauraient être de nature à produire des effets de droit ». L’institution se borne à entamer un dialogue avec l’administration nationale avant une éventuelle phase précontentieuse. La lettre s’analyse comme une « simple prise de contact informelle » préalable au déclenchement d’une procédure en manquement. Elle ne lie pas les autorités nationales qui conservent leur liberté d’appréciation quant au versement des fonds.
Cette qualification n’est pas remise en cause par les mentions relatives aux sanctions pécuniaires liées au retard de paiement.
B. La préservation du système de contrôle juridictionnel des traités
L’indication d’un délai et la menace d’intérêts moratoires ne suffisent pas à transformer une invitation en acte décisoire. L’obligation de payer des intérêts de retard « découlerait directement » de la réglementation applicable et non de la volonté manifestée dans la correspondance. La Cour écarte également l’argument tiré de la protection juridictionnelle effective pour forcer la recevabilité du recours. Ce droit fondamental « n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités ». L’État dispose d’autres voies de droit, notamment lors d’un recours en manquement, pour faire valoir ses arguments de fond. La solution garantit ainsi la cohérence des voies de recours directes devant les juridictions de l’Union.
