La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 25 octobre 2017, une décision fondamentale relative à la définition de l’acte attaquable. Un État membre a reçu une lettre de l’institution concernant sa responsabilité financière dans la perte de ressources propres budgétaires. Le Tribunal de l’Union européenne a rejeté le recours par une ordonnance du 14 septembre 2015 en invoquant l’absence d’acte susceptible de recours. Le demandeur a introduit un pourvoi en soutenant que cette lettre imposait une obligation nouvelle ne découlant pas du droit existant. La Cour rejette le pourvoi mais critique le raisonnement du premier juge en opérant une substitution de motifs pour confirmer l’irrecevabilité. Cette solution repose sur une analyse rigoureuse de la nature de l’acte (I) et sur la préservation du système des recours (II).
I. La recherche des effets de droit par l’analyse substantielle de l’acte
A. L’insuffisance d’une approche fondée sur la seule compétence de l’auteur Le juge de première instance avait conclu à l’irrecevabilité en se fondant uniquement sur l’absence de pouvoir contraignant de l’institution émettrice de l’acte. La Cour de justice censure cette méthode puisque « le Tribunal s’est contenté d’examiner les pouvoirs de l’auteur de l’acte » sans analyser son contenu. Il appartient au juge de s’attacher à la substance du document pour en déterminer la véritable portée juridique selon des critères objectifs. Cette erreur de droit n’entraîne pas l’annulation de l’ordonnance attaquée dès lors que le dispositif reste fondé sur d’autres motifs juridiques. L’acte n’est attaquable que s’il vise à produire des effets obligatoires, indépendamment de la compétence théorique de son auteur pour agir.
B. La reconnaissance d’une simple valeur informative de la missive L’examen du contenu révèle que les services de l’institution se sont bornés à exprimer un avis juridique sur les conséquences financières. La Cour souligne que « ni l’exposé d’un simple avis juridique ni une simple invitation de mettre à disposition le montant ne sauraient produire d’effets ». La fixation d’un délai de paiement ne suffit pas à transformer une simple recommandation en une décision faisant grief au requérant. L’acte ne modifie pas la situation juridique de l’État membre et ne constitue donc pas une disposition susceptible de recours en annulation. La nature informative du courrier justifie ainsi l’absence de contrôle juridictionnel direct sans pour autant priver l’intéressé de toute protection ultérieure.
II. La préservation de la cohérence du système de contrôle de légalité
A. L’insertion de l’acte dans une phase de dialogue informel La missive litigieuse s’inscrit dans une pratique courante visant à entamer des discussions préalables sur le respect des obligations étatiques. Ces documents « peuvent s’analyser comme de simples prises de contact informelles préalables à l’ouverture de la phase précontentieuse d’un recours en manquement ». Le juge refuse d’étendre le champ du recours en annulation à des actes qui préparent seulement une éventuelle procédure contentieuse. Cette solution garantit la liberté de dialogue entre l’exécutif et les autorités nationales sans figer prématurément les positions juridiques respectives. La procédure informelle permet de résoudre les différends sans encombrer inutilement la juridiction de l’Union par des recours contre des actes préparatoires.
B. Le maintien de l’équilibre entre recevabilité et protection effective L’État membre invoquait le droit à une protection effective pour justifier la recevabilité de son action face au risque financier. La Cour répond que « ce droit n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités ». L’interprétation de la notion d’acte attaquable ne saurait conduire le juge à écarter les conditions de recevabilité fixées par le droit primaire. L’intéressé dispose d’autres voies de droit pour contester ses obligations, notamment par le mécanisme du paiement conditionnel ou lors du manquement. La décision confirme ainsi que la rigueur des conditions de l’article 263 du Traité reste le garant indispensable de l’équilibre institutionnel.
