La Cour de justice a rendu, le 25 octobre 2017, un arrêt majeur relatif à la forme des actes juridiques. Cette affaire concerne la définition des positions à adopter lors de négociations internationales portant sur la gestion des fréquences radioélectriques mondiales. L’institution requérante avait proposé l’adoption d’une décision formelle pour fixer les objectifs de négociation avant une conférence internationale de radiocommunications. L’institution défenderesse a néanmoins préféré adopter de simples conclusions lors d’une session ministérielle, sans mentionner explicitement le fondement juridique de son action. Un recours en annulation a donc été formé pour dénoncer une violation des règles procédurales fixées par les traités fondamentaux. Les juges devaient déterminer si le choix d’une forme non prévue par les textes pour établir une position internationale constituait un vice substantiel. La Grande Chambre annule l’acte attaqué en soulignant que le respect des formes prescrites garantit l’équilibre institutionnel et la sécurité juridique nécessaire.
I. La primauté de la forme décisionnelle au titre de l’équilibre institutionnel
A. L’assujettissement des institutions aux procédures prévues par les traités
L’institution défenderesse soutenait disposer d’une liberté de choix concernant la forme de l’acte adopté sur le fondement de l’article 218, paragraphe 9, TFUE. La Cour rejette fermement cette analyse en rappelant que les autorités agissent exclusivement dans les limites des attributions conférées par les textes. Les juges soulignent que « seuls les traités peuvent, dans des cas particuliers, habiliter une institution à modifier une procédure décisionnelle qu’ils établissent ». Le principe de l’équilibre institutionnel impose que chaque organe exerce ses compétences propres sans empiéter sur celles des autres instances de l’organisation. Ainsi, la pratique administrative, même constante, ne saurait autoriser une dérogation aux règles de forme expressément prévues par le droit primaire.
B. Le vice de forme substantiel lié à l’usage de conclusions diplomatiques
Le recours à des conclusions au lieu d’une décision crée une ambiguïté inacceptable sur la nature et la portée juridique réelle de la position arrêtée. Cette dérogation aux formes substantielles entraîne l’annulation dès lors qu’elle risque de susciter des incertitudes sur la procédure suivie pour l’adoption de l’acte. La Cour observe que « l’adoption de l’acte attaqué sous la forme de conclusions donne lieu à une incertitude quant à la nature et à la portée juridiques de cet acte ». Par ailleurs, les termes utilisés, tels que l’approbation d’objectifs, ne sont pas compatibles avec la force obligatoire normalement attachée à une décision institutionnelle. Cette fragilité procédurale se trouve aggravée par l’absence totale de référence au fondement normatif justifiant l’exercice du pouvoir décisionnel.
II. L’exigence de clarté juridique par l’identification de la base légale
A. L’obligation de mentionner le fondement juridique de l’action extérieure
L’absence de mention de la base juridique constitue une méconnaissance grave des principes fondamentaux régissant l’action de l’organisation sur la scène internationale. En effet, cette indication est indispensable pour vérifier que l’acte respecte les limites des compétences attribuées par les États membres au sein des traités. La Cour précise que « le choix de la base juridique appropriée revêt une importance de nature constitutionnelle » pour sauvegarder les prérogatives de chaque organe. Ce fondement détermine également les modalités de vote applicables au sein de la formation ministérielle lors de l’adoption de la mesure contestée. L’obligation de motivation garantit enfin que le juge puisse exercer un contrôle effectif sur la légalité externe et interne de la décision.
B. La sanction de l’incertitude quant à l’efficacité juridique de la position
L’impératif de sécurité juridique impose que tout acte produisant des effets de droit soit rattaché à une source normative claire et identifiable. L’omission commise dans l’acte attaqué laisse les parties intéressées dans le doute quant à la portée réelle des engagements pris par l’organisation. La juridiction affirme que « l’omission de l’indication de la base juridique engendrent une confusion quant à la nature et à la portée juridique de l’acte attaqué ». Enfin, cette confusion affaiblit la position unifiée de l’entité lors des discussions menées face aux partenaires internationaux dans des domaines techniques complexes. L’annulation prononcée par les juges restaure ainsi la cohérence indispensable entre la procédure suivie et la valeur juridique de l’acte adopté.
