La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 26 avril 2012, une décision fondamentale concernant les limites imposées aux monopoles nationaux de vente. L’affaire trouve son origine dans une réglementation nationale interdisant aux titulaires de débits de tabac d’importer des produits depuis d’autres États membres de l’Union. Saisi par le Tribunal Supremo d’Espagne par une décision du 1er juillet 2010, le juge européen devait déterminer si cette mesure constituait une entrave illégale aux échanges. Les requérants contestaient la validité de cette interdiction qui les forçait à s’approvisionner exclusivement auprès de grossistes agréés sur le territoire national. Le problème juridique central porte sur l’interprétation de l’article 34 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne face à une restriction d’accès au marché. La Cour juge qu’une telle interdiction constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative qui ne saurait être justifiée par des objectifs d’intérêt général. L’analyse de cette décision impose d’étudier d’abord la qualification juridique de la mesure nationale avant d’examiner le rejet systématique des justifications avancées par l’État.
**I. L’assujettissement de la mesure nationale au régime de la libre circulation des marchandises**
**A. L’exclusion des dispositions relatives au fonctionnement des monopoles commerciaux**
Le juge européen examine d’abord si la réglementation litigieuse relève de l’article 37 du traité relatif aux monopoles nationaux présentant un caractère commercial. Cette vérification est cruciale car elle conditionne le régime juridique applicable à la mesure restrictive imposée par l’État membre aux détaillants. La Cour considère que cette interdiction est « détachable du fonctionnement du monopole » dès lors qu’elle ne concerne pas les modalités de la vente au détail. Elle souligne que la mesure ne vise pas à organiser le système de sélection des produits mais se rapporte au marché des produits en amont. L’interdiction d’importation affecte la libre circulation des marchandises sans pour autant régir l’exercice du droit d’exclusivité spécifique au monopole de vente concerné. En conséquence, l’article 37 est jugé sans pertinence pour vérifier la compatibilité d’une telle mesure avec le droit de l’Union européenne. Ce constat permet au juge d’appliquer les principes généraux de la libre circulation des marchandises pour apprécier la légalité du dispositif national.
**B. La caractérisation d’une entrave par l’atteinte au libre accès au marché national**
La Cour rappelle que toute réglementation susceptible d’entraver, même indirectement, le commerce intracommunautaire constitue une « mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives ». Elle précise que l’article 34 du traité vise à assurer aux produits de l’Union un libre accès aux différents marchés nationaux des États membres. En obligeant les détaillants à s’approvisionner exclusivement auprès de grossistes agréés, la loi nationale crée des inconvénients logistiques et commerciaux pour les opérateurs économiques. Les détaillants ne peuvent commercialiser un produit que si celui-ci est préalablement proposé dans la gamme des grossistes et disponible dans leurs stocks respectifs. Tout détaillant serait pourtant en mesure de « réagir d’une manière plus souple et plus rapide » aux demandes des clients s’il pouvait importer librement. Ces obstacles se répercutent négativement sur le choix des produits et entravent l’accès des marchandises originaires d’autres États membres au marché national. Cette démonstration conduit logiquement à l’examen des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier une telle restriction à la liberté fondamentale.
**II. La sanction d’une restriction disproportionnée aux échanges intracommunautaires**
**A. Le rejet des justifications liées au contrôle et à la protection des consommateurs**
L’administration nationale invoquait des impératifs de contrôle fiscal, douanier et sanitaire pour justifier l’interdiction faite aux professionnels de procéder à des importations directes. Le juge écarte ces arguments au motif que les autorités n’apportent aucun élément précis pour démontrer que la mesure est réellement proportionnée. Les gouvernements n’expliquent pas en quoi la possibilité d’importer directement ferait obstacle à l’application des mesures de surveillance nécessaires à la santé publique. La Cour rejette également l’argument tiré de la protection des consommateurs fondé sur l’exigence d’assurer une gamme de produits uniforme sur tout le territoire. Elle affirme que cet objectif pourrait être atteint par des mesures moins restrictives comme « l’imposition d’une obligation de disposer en stock d’une gamme minimale ». Le respect du principe de proportionnalité interdit ainsi le maintien d’une interdiction absolue quand des alternatives moins attentatoires aux libertés européennes demeurent envisageables.
**B. L’inefficience des arguments économiques face au principe d’ouverture des marchés**
Le gouvernement soutenait que la possibilité d’importer créerait un avantage compétitif excessif pour les détaillants au détriment de l’équilibre du marché intérieur. La décision souligne avec fermeté que des motifs de caractère purement économique ne peuvent constituer des raisons impérieuses d’intérêt général justifiant une entrave. Le juge européen refuse de valider une restriction dont la seule finalité serait de protéger la structure financière ou commerciale d’un secteur monopolistique. L’arrêt précise enfin que la suppression de cette interdiction est « de nature à profiter » aux consommateurs en permettant d’élargir la diversité des produits proposés. L’accès direct aux marchés des autres États membres favorise une concurrence saine qui bénéficie ultimement aux citoyens par une offre plus variée. Par cette réponse sans ambiguïté, la Cour de justice consacre la primauté de l’intégration économique sur les réglementations nationales protectionnistes dénuées de justification sanitaire réelle. Elle impose ainsi aux États membres de réformer leurs structures de distribution pour les rendre compatibles avec les exigences du marché unique.
