La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 26 avril 2018, une décision fondamentale relative à l’articulation entre l’assistance mutuelle au recouvrement et la protection des droits fondamentaux. Un chauffeur routier avait été poursuivi pour contrebande de cigarettes après un contrôle douanier effectué en juillet 2002. Bien qu’acquitté par une juridiction d’appel en octobre 2002, une amende administrative fut prononcée à son encontre plusieurs années plus tard par les autorités douanières. Le débiteur n’apprit l’existence de cette sanction qu’en novembre 2012, lors de la réception d’une demande de paiement émise par les autorités fiscales de son État de résidence.
Saisie du litige, la Haute Cour de l’État membre requis s’interrogeait sur sa capacité à refuser l’exécution de cette demande de recouvrement. Le requérant invoquait une violation manifeste de son droit à un recours effectif en raison de l’absence de notification préalable de la décision initiale. La juridiction nationale décida alors de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’interprétation de la directive 2010/24/UE. Le problème juridique portait sur la possibilité pour une autorité requise de rejeter une demande d’assistance au recouvrement au motif que la créance n’avait pas été régulièrement notifiée.
La Cour de justice affirme que l’autorité d’un État membre peut légitimement refuser l’exécution d’une telle demande si la décision de sanction n’a pas été dûment notifiée. Elle souligne que le droit à un recours effectif, garanti par la Charte des droits fondamentaux, s’oppose à une procédure de recouvrement ignorant les droits de la défense. L’exigence de notification constitue en effet un préalable indispensable à toute contestation utile de la créance par le débiteur concerné.
I. La primauté du droit au recours effectif sur l’automatisme du recouvrement
A. L’exigence de notification préalable de la créance
Le régime de l’assistance mutuelle repose sur l’idée que l’instrument uniformisé permet l’adoption immédiate de mesures exécutoires dans l’État membre requis sans acte de reconnaissance. Toutefois, la Cour précise que cet instrument « n’a pas pour fonction de notifier à l’intéressé la décision, adoptée dans l’État membre dont relève l’autorité requérante ». La notification doit intervenir avant la demande d’assistance pour permettre au destinataire de comprendre la portée de l’action engagée contre lui.
L’article 11 de la directive 2010/24 conditionne d’ailleurs la présentation d’une demande de recouvrement à l’absence de contestation de la créance dans l’État d’origine. La Cour en déduit logiquement qu’une telle demande est prématurée « lorsque l’intéressé n’a pas été informé de l’existence même de cette créance ». Cette information est le socle nécessaire sur lequel repose la validité de la procédure internationale de recouvrement forcé.
B. La sauvegarde des droits de la défense du débiteur
L’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne impose que chaque justiciable puisse défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles. Pour la Cour, cela implique que « l’intéressé doit connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard ». Sans cette connaissance, le débiteur se trouve dans l’impossibilité de décider en pleine connaissance de cause de l’utilité d’une saisine du juge.
L’absence de notification place le requérant dans une situation préjudiciable où des sommes importantes lui sont réclamées sans qu’il puisse en contester le bien-fondé. La Cour juge que la règle interdisant de contester la validité de la créance devant les instances de l’État requis ne saurait être opposée au débiteur. Le respect des droits fondamentaux prime ici sur les mécanismes simplifiés de coopération administrative prévus par le droit de l’Union.
II. Les limites du principe de confiance mutuelle en matière fiscale
A. L’admission exceptionnelle d’un contrôle par l’autorité requise
Le principe de confiance mutuelle impose normalement aux États membres de considérer que les autres autorités nationales respectent scrupuleusement le droit de l’Union. Cependant, la Cour admet que « l’autorité requise puisse, à titre exceptionnel, décider de ne pas accorder son assistance à l’autorité requérante ». Un tel refus est justifié lorsque l’exécution de la demande porterait une atteinte caractérisée à l’ordre public de l’État membre requis.
Il serait difficilement concevable qu’un État exécute une créance étrangère alors qu’il refuserait de le faire pour une créance nationale entachée du même vice. Le contrôle exercé par l’autorité requise ne porte pas sur la légalité intrinsèque de la taxe ou de l’amende mais sur la régularité formelle de la procédure. Cette exception d’ordre public garantit que l’assistance mutuelle ne devienne pas un instrument d’arbitraire au détriment des citoyens de l’Union.
B. La dimension bilatérale de l’obligation de coopération
L’assistance instituée par la directive est qualifiée de mutuelle, ce qui suppose une loyauté partagée entre l’autorité requérante et l’autorité requise. La Cour rappelle qu’il appartient à l’autorité requérante de « créer, avant qu’elle présente une demande de recouvrement, les conditions dans lesquelles l’autorité requise pourra utilement » accorder son aide. La coopération ne saurait être à sens unique et exige un respect rigoureux des étapes procédurales dans l’État membre d’origine.
La décision renforce la responsabilité des États membres qui sollicitent le recouvrement de leurs créances à l’étranger en les obligeant à la transparence. L’efficacité du marché intérieur et du recouvrement des taxes ne peut s’affranchir des standards de protection juridique minimaux communs à tous les États. En équilibrant les impératifs budgétaires et les libertés individuelles, cet arrêt stabilise durablement le droit de l’assistance mutuelle administrative.
