La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 20 septembre 2018, un arrêt relatif au régime des aides d’État dans le secteur des télécommunications. Cette décision porte sur le financement public accordé pour le déploiement de la télévision numérique terrestre dans les zones isolées d’une collectivité territoriale. Un différend opposait deux opérateurs de télécommunications à la Commission européenne suite à une décision déclarant les financements publics incompatibles avec le marché intérieur. Les autorités nationales avaient instauré un cadre réglementaire pour assurer la transition vers le numérique en finançant l’extension de la couverture dans des régions peu urbanisées. La Commission a considéré que ces mesures constituaient des aides d’État illégales en l’absence de procédure d’appel d’offres et de respect de la neutralité technologique. Le Tribunal de l’Union européenne a rejeté les recours en annulation formés par les entreprises bénéficiaires contre cette décision de l’institution européenne. Les requérantes ont formé un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant des erreurs de droit concernant la qualification de service d’intérêt économique général. Le litige pose la question de savoir si le financement d’une extension de réseau peut échapper à la qualification d’aide en l’absence de définition claire du service public. La Cour rejette le pourvoi en confirmant que les obligations de service public doivent être définies de manière précise pour écarter l’existence d’un avantage économique. L’analyse portera d’abord sur la rigueur de l’exigence de définition des obligations de service public avant d’examiner la caractérisation de l’avantage financier malgré la défaillance du marché.
I. La rigueur de l’exigence de définition des obligations de service public
A. La limitation du pouvoir discrétionnaire des États membres
Les États membres sont en droit de définir l’étendue et l’organisation de leurs services d’intérêt économique général selon leurs objectifs de politique nationale. Cependant, la juridiction rappelle que « le pouvoir dont disposent les États membres en ce qui concerne la définition des services d’intérêt économique général ne saurait être illimité ». Le contrôle de la Commission se limite à l’erreur manifeste mais s’appuie sur le respect de critères minimaux garantissant la transparence et la sécurité juridique. La Cour souligne que la première condition de la jurisprudence de référence exige que « les obligations de service public soient clairement définies dans le droit national ». La simple qualification législative d’intérêt général ne suffit pas à établir une mission spécifique de service public pour les opérateurs concernés par le financement. L’absence de critères objectifs empêche de contrôler si l’activité de diffusion numérique peut relever de la notion de service d’intérêt économique général.
B. La nécessité d’un acte de mandatement clair et transparent
La sécurité juridique impose la réunion de critères tenant à l’existence d’actes de puissance publique définissant précisément la nature, la durée et la portée des obligations. Cette exigence « poursuit un objectif de transparence qui exige la réunion de critères minimaux » pour permettre un contrôle effectif des activités financées par l’État membre. Les opérateurs ne pouvaient se prévaloir d’une définition claire dès lors que la législation nationale mentionnait un régime de libre concurrence pour les télécommunications. L’acte de mandatement peut être distinct de l’acte de définition mais il doit impérativement identifier les obligations de service public incombant spécifiquement à chaque entreprise. L’absence de mention explicite de l’exploitation du réseau comme service public dans les conventions locales empêche de satisfaire aux exigences du droit de l’Union. La définition du service doit être antérieure à l’octroi de la compensation pour garantir une utilisation rigoureuse des deniers publics.
II. La caractérisation objective de l’avantage économique malgré la défaillance du marché
A. L’indifférence du défaut d’intérêt commercial sur l’existence d’un avantage
La notion d’avantage économique inclut tout allègement des charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise pour ses activités économiques habituelles selon une jurisprudence constante. Les fonds publics reçus pour la modernisation du réseau constituent un avantage car les opérateurs auraient dû assumer ces coûts pour étendre leurs infrastructures. La Cour affirme que « les fonds publics reçus pour couvrir les coûts liés à la numérisation ne sauraient échapper à la qualification d’avantage économique ». L’existence d’une défaillance du marché dans les zones rurales ne modifie pas cette appréciation juridique puisque le financement public constitue une ressource exceptionnelle. Le bénéficiaire profite d’un avantage dont il n’aurait jamais disposé dans des conditions normales de marché, ce qui fausse la concurrence entre les plateformes. Le caractère sélectif de la mesure est confirmé dès lors que le financement ne concerne que les entreprises actives sur le marché terrestre.
B. L’assimilation de la compensation au montant total des fonds perçus
L’avantage financier se mesure par rapport à la situation de l’entreprise si la mesure étatique n’avait pas été adoptée par les autorités publiques nationales. Lorsqu’une compensation ne remplit pas les conditions cumulatives de la jurisprudence du 24 juillet 2003, elle est qualifiée d’aide d’État pour l’intégralité des sommes transférées. La Cour rejette l’idée que l’avantage résiderait seulement dans une éventuelle surcompensation par rapport au prix du marché pour les équipements ou les services. Elle souligne que « l’avantage consiste dans la totalité des fonds publics transférés à ces entreprises, indépendamment de la manière dont lesdites entreprises utilisent ces fonds ». Cette solution garantit le rétablissement de la situation concurrentielle par la récupération intégrale des montants versés en violation des règles du traité. L’obligation de récupération s’étend à tous les bénéficiaires directs des fonds afin d’éliminer toute distorsion sur le marché intérieur des télécommunications.
