La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 26 janvier 2017, se prononce sur l’apurement des comptes du Fonds européen agricole pour le développement rural. Un État membre conteste le rejet de dépenses liées à des indemnités compensatoires de handicaps naturels pour les exercices financiers 2008 et 2009. L’autorité administrative nationale a instauré un critère de chargement pastoral pour éviter le sous-pâturage ou le surpâturage dans les zones de montagne et défavorisées. La Commission européenne a cependant estimé que l’absence de comptage physique systématique des animaux lors des contrôles sur place constituait une déficience grave du système. Elle a donc appliqué une correction forfaitaire de cinq pour cent sur les dépenses déclarées par cet État pour les secteurs bovin et ovin concernés.
Saisi en première instance, le Tribunal de l’Union européenne a rejeté le recours en annulation par un arrêt rendu le 30 avril 2015. Les juges du fond ont considéré que les articles 10 et 14 du règlement n o 1975/2006 imposaient nécessairement de procéder au comptage des animaux. L’État membre a alors formé un pourvoi devant la Cour de justice en invoquant notamment une erreur de droit quant à l’interprétation de ces obligations techniques. La question juridique porte sur la nécessité d’un comptage physique exhaustif pour des aides surfaciques et la possibilité de mutualiser les contrôles issus de différents régimes agricoles. La Cour de justice annule l’arrêt attaqué car elle reconnaît la validité d’une approche intégrée des inspections sectorielles tout en confirmant l’exigence de contrôles physiques efficaces.
Le raisonnement des juges de Luxembourg s’articule autour de l’exigence impérative de vérification des engagements pastoraux avant de consacrer la possibilité juridique d’une mutualisation des contrôles administratifs.
I. L’impérativité du comptage physique au service de l’efficacité des contrôles
A. Une obligation déduite de la nécessité d’un système de surveillance effectif
La Cour rappelle que les États membres doivent définir les méthodes adéquates pour vérifier les conditions d’octroi de chaque mesure d’aide au développement rural. Selon l’article 10 paragraphe 4 du règlement n o 1975/2006, « les critères d’admissibilité sont vérifiés au moyen de contrôles administratifs et de contrôles sur place ». Cette disposition limite la marge d’appréciation des autorités nationales en imposant une double vérification pour garantir la régularité des dépenses de l’Union. Le critère de densité animale constitue un engagement essentiel dont le respect ne peut être attesté par la seule consultation de bases de données informatiques.
L’obligation de procéder à un inventaire physique lors de l’inspection découle de l’objectif de sécurité financière poursuivi par la réglementation agricole commune. Les juges soulignent qu’une telle exigence peut découler implicitement du fait qu’il incombe aux États d’organiser « un système efficace de contrôle et de surveillance ». Le recours aux données administratives doit donc être corroboré par des constatations matérielles directes permettant de valider l’exactitude des déclarations effectuées par les bénéficiaires. La fiabilité des comptes européens dépend directement de la capacité des services nationaux à s’assurer de la réalité des pratiques pastorales sur le terrain.
B. La correction d’une erreur de base légale sans remise en cause de la solution
Le Tribunal avait fondé l’obligation de comptage sur l’article 35 du règlement n o 796/2004 relatif aux mesures spécifiquement liées aux animaux. La Cour de justice censure ce raisonnement car les indemnités compensatoires de handicaps naturels sont juridiquement qualifiées de mesures « surfaces » par le droit de l’Union. Elle précise que l’article mentionné par les premiers juges « ne peut, en tant que tel, trouver à s’appliquer pour les contrôles sur place de mesures surfaces ». Cette précision technique rétablit une application rigoureuse des textes tout en soulignant la spécificité de chaque régime d’aide au sein de la politique agricole.
Malgré cette erreur de droit, la Cour maintient l’obligation de comptage en se fondant sur les principes généraux régissant les contrôles sur place. L’article 14 paragraphe 2 du règlement n o 1975/2006 impose que les vérifications portent sur la « totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler ». Puisque le chargement en bétail est un critère d’admissibilité contrôlable visuellement, les autorités nationales ne pouvaient légalement s’affranchir de cette opération matérielle. Cette interprétation stricte garantit une application uniforme des conditions de financement entre les différents États membres de l’Union européenne.
II. La consécration d’une possible intégration des procédures de contrôle sectorielles
A. La censure de l’autonomie excessive des systèmes de vérification
L’arrêt attaqué affirmait que le système de contrôle des aides surfaciques était totalement autonome et indépendant de celui de l’identification bovine. La Cour de justice juge cette position erronée en invoquant les facultés de coordination offertes par le droit de l’Union aux administrations nationales. Elle reproche au Tribunal de ne pas avoir recherché si les inspections effectuées dans d’autres cadres sectoriels pouvaient satisfaire aux exigences du développement rural. Cette approche décloisonnée vise à concilier la rigueur des vérifications avec les principes de bonne administration et de proportionnalité des charges administratives.
Les juges de la huitième chambre estiment que le Tribunal a commis une erreur de droit en refusant d’envisager la simultanéité des contrôles. La décision souligne que l’indépendance théorique des régimes d’aide ne s’oppose pas à l’utilisation de constatations physiques réalisées lors d’autres missions d’inspection. La Cour invite ainsi à une lecture plus souple des textes qui permet de valoriser les efforts de surveillance déjà accomplis par l’État membre. Cette position protège les intérêts financiers de l’Union sans pour autant imposer une duplication inutile des procédures de vérification sur les exploitations.
B. La perspective d’une mutualisation des constatations matérielles sur place
Le règlement n o 1975/2006 prévoit expressément que les contrôles sur place prévus par différents textes seront effectués « en même temps » dans la mesure du possible. La Cour de justice reproche aux premiers juges d’avoir ignoré cette faculté de simplification administrative pourtant inscrite au cœur de la législation. En conséquence, les contrôles réalisés pour l’identification du cheptel pourraient potentiellement servir de base aux vérifications nécessaires pour l’octroi des indemnités de handicap. L’arrêt marque ainsi une volonté de rationaliser les interventions de l’autorité publique tout en maintenant un haut niveau de sécurité juridique.
L’affaire est renvoyée devant le Tribunal afin qu’il détermine si les contrôles sectoriels invoqués par le requérant présentaient des garanties suffisantes. Il appartiendra aux juges du fond de vérifier si ces inspections permettaient effectivement de contrôler le critère de chargement au moment de la visite. Cette solution préserve les droits de la défense de l’État membre tout en rappelant que la preuve de l’efficacité du système lui incombe. La portée de la décision réside dans cet équilibre délicat entre l’exigence de vérité matérielle et l’optimisation des moyens de contrôle administratifs.
