La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 26 septembre 2018, un arrêt important portant sur l’interprétation du droit à un recours effectif. Un ressortissant étranger a fait l’objet d’une décision administrative retirant son permis de séjour et lui imposant une obligation de retour vers son pays d’origine. L’administration compétente a rejeté sa demande de protection internationale, ce qui a entraîné une contestation devant le tribunal de la Haye le 1er juillet 2011. Cette juridiction a annulé la décision initiale tout en maintenant ses effets juridiques, poussant l’intéressé à saisir le Conseil d’État par la voie de l’appel. La juridiction de renvoi s’interroge sur la nécessité d’assortir un recours en appel d’un effet suspensif automatique lorsque le principe de non-refoulement est invoqué par le requérant. Elle souhaite savoir si les directives européennes et la Charte des droits fondamentaux exigent cette garantie supplémentaire quand un second degré de juridiction est prévu nationalement. La Cour répond négativement en soulignant que le droit à un recours effectif n’impose pas l’existence d’un double degré de juridiction assorti d’un effet suspensif. Il convient d’étudier la consécration d’un standard minimal de protection juridictionnelle (I) avant d’examiner la préservation de l’autonomie procédurale des États membres (II).
I. La consécration d’une garantie juridictionnelle minimale liée au principe de non-refoulement
Le droit de l’Union européenne impose aux États membres d’assurer une protection juridictionnelle efficace contre les mesures d’éloignement susceptibles de porter atteinte aux droits fondamentaux. La Cour rappelle que « le droit à une protection juridictionnelle effective (…) requiert que ce demandeur dispose d’un recours suspensif de plein droit contre l’exécution de la mesure permettant son renvoi ». Cette exigence découle directement de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux lu à la lumière des garanties relatives à l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants. La protection inhérente au principe de non-refoulement doit être assurée en reconnaissant au demandeur un droit à un recours effectif suspensif de plein droit. Cette garantie s’applique au moins devant une instance juridictionnelle pour suspendre tous les effets de la décision de retour pendant le délai d’introduction du recours initial.
L’interprétation retenue par les juges de Luxembourg assure une cohérence nécessaire entre le droit de l’Union et les standards établis par la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour souligne que « l’article 13 de celle-ci n’impose pas aux hautes parties contractantes d’instaurer un double degré de juridiction, ni de doter (…) une procédure d’appel d’un effet suspensif ». Le niveau de protection garanti par la Charte ne saurait être inférieur à celui reconnu par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Dès lors que le droit national prévoit une première voie de recours devant un tribunal indépendant avec un effet suspensif, les exigences conventionnelles sont pleinement respectées. La protection se limite ainsi à l’existence d’une seule voie de recours juridictionnelle efficace permettant de contester la légalité de la mesure d’éloignement critiquée.
II. La préservation de l’autonomie procédurale nationale pour le second degré de juridiction
L’organisation d’un double degré de juridiction relève de la compétence souveraine de chaque État membre sans être une obligation imposée par les traités ou les directives. La Cour précise sans ambiguïté que « l’article 47 de la Charte (…) n’impose l’existence d’un double degré de juridiction » pour les recours contre les décisions de retour. Les directives relatives aux procédures d’asile visent uniquement à instaurer un cadre minimum sans contraindre les législateurs nationaux à multiplier les voies de recours suspensives. Lorsqu’un État choisit d’offrir une possibilité d’appel, il n’est pas tenu de reproduire l’effet suspensif automatique déjà garanti lors de la première instance. Cette solution préserve la célérité des procédures de retour tout en maintenant le respect des droits fondamentaux préalablement vérifiés par un premier juge.
L’aménagement du second degré de juridiction demeure toutefois soumis au respect scrupuleux des principes d’équivalence et d’effectivité qui encadrent l’autonomie procédurale des ordres juridiques internes. Les modalités des recours destinés à sauvegarder les droits tirés du droit de l’Union ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours nationaux similaires. La juridiction de renvoi doit vérifier si d’autres domaines du droit administratif bénéficient d’un appel suspensif de plein droit afin de garantir un traitement juridictionnel égal. Le principe d’effectivité n’exige pas de garanties allant au-delà de celles découlant de la Charte puisque l’intéressé a déjà pu faire valoir ses droits devant un juge. Le seul fait qu’un degré supplémentaire de juridiction ne soit pas assorti d’un effet suspensif automatique ne saurait donc constituer une méconnaissance des standards européens.
