Le présent arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 26 septembre 2018 précise l’étendue du droit fondamental à un recours juridictionnel effectif. Deux ressortissants étrangers ont contesté le rejet de leurs demandes de protection internationale ainsi que l’obligation de retour prononcée par l’autorité administrative compétente d’un État membre. Après le rejet de leur recours initial par un tribunal, ces derniers ont interjeté appel devant la juridiction administrative supérieure pour suspendre l’exécution de leur éloignement. La juridiction de renvoi s’interroge sur la nécessité d’attribuer un effet suspensif de plein droit à ce second degré de juridiction selon le droit de l’Union. La Cour devait déterminer si les directives européennes imposent un automatisme de la suspension du renvoi lors de l’exercice d’une voie de recours en appel. Elle conclut que le droit de l’Union n’exige pas un tel effet suspensif automatique dès lors qu’un premier recours effectif a déjà été garanti. L’analyse portera d’abord sur l’absence d’obligation d’un second degré de juridiction suspensif avant d’étudier l’encadrement de l’autonomie procédurale nationale par les principes d’équivalence et d’effectivité.
I. L’absence d’obligation d’un second degré de juridiction suspensif
A. La limitation du droit au recours effectif au premier degré de juridiction
La Cour relève que l’article 46 de la directive 2013/32 impose aux États membres de garantir un droit à un recours effectif devant une instance juridictionnelle. Cette obligation de protection se limite toutefois expressément aux « procédures de recours devant une juridiction de première instance » pour assurer un examen complet des faits. Aucune disposition des directives relatives à l’asile ou au retour n’impose aux États membres d’instaurer un deuxième degré de juridiction pour contester une décision défavorable. Le droit de l’Union européenne exige seulement l’existence d’une instance judiciaire unique pour satisfaire aux exigences de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux.
Le respect du principe de non-refoulement implique qu’un demandeur puisse suspendre son expulsion tant qu’une autorité judiciaire n’a pas statué sur la légalité du renvoi. La Cour précise que cette garantie est acquise dès lors que le recours de première instance est « suspensif de plein droit contre l’exécution de la mesure ». Une fois que ce premier contrôle juridictionnel est achevé, les exigences minimales de protection des droits fondamentaux sont considérées comme remplies par le système juridique. L’absence de suspension automatique lors de l’appel ne méconnaît donc pas le niveau de protection requis par le droit commun de l’asile européen.
B. La liberté des États membres dans l’aménagement des voies de recours supérieures
Le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce qu’un État membre prévoie un deuxième degré de juridiction pour l’examen des recours en matière de protection. Les directives 2013/32 et 2008/115 ne contiennent cependant aucune règle spécifique relative à l’instauration ou à l’aménagement technique d’un tel degré de juridiction supplémentaire. La Cour souligne que la procédure d’appel instituée nationalement ne doit pas « nécessairement conférer un effet suspensif de plein droit au recours formé par le demandeur ». Cette latitude laissée aux autorités nationales reflète le respect de l’équilibre entre l’efficacité des procédures de retour et la sauvegarde des libertés individuelles.
La solution retenue par les juges s’appuie sur la cohérence nécessaire entre le droit de l’Union et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. La Cour européenne des droits de l’homme considère en effet que l’article 13 de ladite Convention n’impose pas aux États contractants d’instaurer un double degré de juridiction. L’interprétation de la Cour de justice préserve ainsi l’autonomie des systèmes juridiques nationaux tout en assurant une protection minimale conforme aux standards internationaux de protection. Cette autonomie procédurale demeure toutefois strictement encadrée par des principes généraux destinés à prévenir toute entrave excessive aux droits des particuliers.
II. L’encadrement de l’autonomie procédurale par les principes d’équivalence et d’effectivité
A. La soumission de l’appel aux exigences d’équivalence et d’effectivité
Si les modalités de l’appel relèvent de l’ordre juridique interne, elles doivent néanmoins respecter les principes d’équivalence et d’effectivité pour garantir la sauvegarde des droits. Le principe d’équivalence requiert un traitement égal entre les recours fondés sur le droit national et ceux similaires fondés sur la violation du droit de l’Union. La juridiction nationale doit donc vérifier si d’autres recours administratifs comparables bénéficient d’un effet suspensif automatique qui serait indûment refusé en matière de protection internationale. Cette analyse comparative permet d’éviter toute discrimination procédurale fondée sur l’origine européenne de la règle de droit invoquée par le justiciable devant le juge.
Le principe d’effectivité interdit quant à lui l’adoption de règles nationales rendant impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union. La Cour estime que ce principe ne comporte pas d’exigences supérieures à celles découlant du droit à une protection juridictionnelle effective garanti par la Charte. Dès lors qu’un recours initial effectif a été assuré, le défaut d’effet suspensif automatique au stade de l’appel ne saurait constituer une méconnaissance de l’effectivité. Les États membres conservent ainsi la maîtrise de leurs délais de procédure sous réserve de maintenir une voie de droit concrète pour l’intéressé.
B. La portée de la décision sur la pratique des mesures provisoires
L’arrêt confirme que le droit au recours effectif n’est pas absolu et peut faire l’objet de limitations proportionnées aux objectifs d’intérêt général poursuivis. L’absence de suspension automatique en appel oblige le demandeur de protection internationale à solliciter activement des mesures provisoires auprès du juge compétent pour éviter son éloignement. Cette démarche procédurale supplémentaire ne constitue pas une charge déraisonnable au regard de l’objectif de mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement. La Cour valide ainsi un système où la protection contre le refoulement repose sur la vigilance du justiciable après le premier jugement de rejet.
La portée de cette jurisprudence renforce la célérité des procédures de retour en limitant les reports systématiques de l’exécution des décisions administratives lors des appels. La décision assure une stabilité juridique en précisant que le droit de rester sur le territoire ne s’étend pas indéfiniment durant toutes les phases contentieuses. Elle rappelle enfin que la protection inhérente au droit à un recours effectif doit être assurée « au moins devant une instance juridictionnelle » unique et impartiale. Cette solution pragmatique concilie les impératifs de contrôle migratoire avec le respect scrupuleux des garanties essentielles dues aux demandeurs d’asile au sein de l’Union.
