Par un arrêt rendu le 27 avril 2017, la Cour de justice de l’Union européenne précise l’étendue des pouvoirs de contrôle au sein du marché intérieur de l’assurance. Cette décision définit les limites de l’intervention de l’État membre d’accueil face à une entreprise opérant en régime de libre prestation de services.
Une société d’assurance ayant son siège social en Roumanie exerçait ses activités sur le territoire italien depuis le mois d’octobre 2012. L’autorité de surveillance du pays d’accueil a constaté que le dirigeant et actionnaire principal de cette entreprise avait fait l’objet de condamnations pénales. Ces sanctions concernaient notamment une tentative d’escroquerie aggravée commise au préjudice de l’État ainsi que des irrégularités graves dans la gestion d’intermédiaires financiers.
L’autorité de contrôle de l’État d’accueil a sollicité l’intervention de l’autorité de l’État d’origine afin de révoquer l’agrément de la société concernée. Devant l’absence de mesure immédiate, l’organisme de surveillance national a interdit à l’assureur de conclure de nouveaux contrats sur le territoire italien par une décision du 20 décembre 2013.
La société a formé un recours contre cet acte devant le Tribunal administratif régional pour le Latium qui a rejeté sa demande par un jugement du 2015. Elle a ensuite interjeté appel devant le Conseil d’État d’Italie en contestant la compétence de l’autorité locale pour apprécier ses conditions d’honorabilité. La juridiction d’appel a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur l’interprétation de l’article 40 de la directive 92/49.
Le litige repose sur la possibilité pour un État d’accueil d’interdire l’activité d’un assureur européen en invoquant une situation d’urgence liée à la réputation des dirigeants. La question posée est de savoir si le non-respect d’une condition subjective d’agrément autorise une autorité nationale à déroger au principe du contrôle par le pays d’origine.
La Cour de justice de l’Union européenne juge que les autorités de l’État d’accueil ne peuvent pas se fonder sur le seul non-respect d’une condition d’agrément. Elles conservent néanmoins le pouvoir d’adopter des mesures de sauvegarde si les insuffisances constatées révèlent un danger réel et imminent pour les intérêts des assurés. L’analyse de cette solution impose d’étudier le maintien du principe de l’agrément unique avant d’envisager l’aménagement de la procédure d’urgence.
I. L’affirmation du principe de la compétence exclusive de l’État membre d’origine
Le système européen de l’assurance repose sur la confiance mutuelle entre les autorités nationales et sur la reconnaissance réciproque des décisions d’agrément. Cette architecture juridique interdit à l’État de destination de remettre en cause la validité de l’autorisation délivrée par le pays du siège social.
A. Le monopole du contrôle des conditions d’accès à l’activité
La directive 92/49 instaure un agrément unique permettant à une entreprise d’exercer ses activités dans l’ensemble de l’Union européenne sans autorisation supplémentaire. La Cour souligne que « seules les autorités compétentes de l’État membre d’origine […] peuvent vérifier si une entreprise d’assurance satisfait à la condition relative à l’honorabilité ».
Ce monopole garantit la stabilité juridique nécessaire aux opérateurs économiques pour offrir leurs services au-delà de leurs frontières nationales d’origine. L’autorité du pays du siège social est la seule habilitée à apprécier initialement ou ultérieurement l’adéquation des dirigeants aux exigences de leur fonction. Toute intervention d’un autre État sur ces critères subjectifs constituerait une entrave injustifiée à la liberté de prestation de services garantie par les traités.
B. L’interdiction d’une appréciation discrétionnaire par l’État d’accueil
L’État membre où le service est fourni ne peut pas se substituer à l’autorité d’origine pour sanctionner un manquement aux conditions d’honorabilité. La décision rappelle que le droit de l’Union s’oppose à une mesure d’interdiction fondée sur une évaluation discrétionnaire des critères de réputation par l’autorité d’accueil.
Le juge européen refuse de transformer le contrôle de l’État de destination en un second examen de la validité de l’agrément accordé par le partenaire. Une telle faculté permettrait aux autorités nationales de réintroduire des barrières à l’entrée sous couvert de vérifications de moralité professionnelle. Le respect du principe de sécurité juridique exige que les conséquences d’un défaut d’honorabilité soient tirées exclusivement par l’autorité ayant délivré le titre initial.
Cette primauté du contrôle d’origine n’exclut pas une réaction vigoureuse des autorités locales lorsque la protection des consommateurs est immédiatement menacée par un risque systémique.
II. L’admission d’une faculté d’intervention exceptionnelle en cas d’urgence
L’urgence permet de suspendre temporairement les mécanismes normaux de coopération entre les autorités de surveillance pour prévenir un préjudice irréparable sur le marché national. Ce pouvoir d’intervention reste toutefois strictement encadré par des conditions factuelles précises et une finalité purement protectrice.
A. La démonstration nécessaire d’un danger réel et imminent
L’État de prestation de services peut agir s’il établit que les insuffisances relatives à l’honorabilité des dirigeants révèlent un « danger réel et imminent ». La simple constatation d’un casier judiciaire ou d’une mauvaise réputation ne suffit pas à justifier une mesure d’interdiction immédiate sans lien avec un risque.
L’autorité nationale doit démontrer que la situation de l’entreprise est susceptible de générer des irrégularités futures au détriment des preneurs d’assurance locaux. Le juge opère ici une distinction entre la sanction d’une condition d’agrément et la prévention d’un trouble manifeste à l’ordre public économique. Cette approche permet de protéger les citoyens contre des opérateurs manifestement malhonnêtes tout en respectant la répartition des compétences institutionnelles européennes.
B. La nature strictement conservatoire des mesures de sauvegarde
Les mesures prises par l’État d’accueil dans ce cadre exceptionnel ne possèdent qu’un caractère provisoire et doivent rester proportionnées à la menace identifiée. La Cour précise que ces actions « ne s’appliquent […] que dans l’attente d’une décision des autorités compétentes de l’État membre d’origine ».
L’interdiction de conclure de nouveaux contrats constitue une mesure de sauvegarde destinée à geler la situation pendant le temps nécessaire à la concertation. Elle ne vaut pas retrait définitif de l’agrément mais suspend l’expansion de l’entreprise sur le territoire concerné pour limiter l’exposition des assurés. Ce dispositif assure un équilibre entre l’efficacité du marché unique et la nécessité impérieuse de maintenir une surveillance rigoureuse des activités financières.
