La Cour de justice de l’Union européenne a rendu un arrêt le 18 décembre 2014 relatif au choix de la base juridique d’une décision d’une institution. Cette affaire traite de la coordination des systèmes de sécurité sociale dans le cadre des relations entre l’organisation internationale et un État tiers.
L’institution a adopté une décision fixant la position de l’Union au sein d’un comité mixte institué par un accord sur la libre circulation des personnes. Cet acte visait à intégrer de nouveaux règlements simplifiant les règles de coordination pour maintenir une application cohérente des actes juridiques entre les parties.
Un État membre a demandé l’annulation de cette décision car elle reposait sur l’article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le requérant estimait que l’article 79 du même traité constituait la base juridique appropriée pour définir les droits des ressortissants de pays tiers. Selon cette thèse, le choix opéré par l’institution l’aurait indûment privé du droit de ne pas participer à l’adoption de la mesure contestée.
La juridiction devait déterminer si l’extension d’une réglementation technique à un partenaire extérieur justifiait l’usage d’une base juridique liée à la libre circulation. Les juges ont rejeté le recours en validant le recours à la procédure prévue pour la sécurité sociale des travailleurs migrants au sein du marché intérieur. L’analyse de cette solution impose d’étudier la pertinence du contexte conventionnel avant d’examiner la qualification juridique de la composante principale de l’acte attaqué.
I. La primauté du contexte fonctionnel de l’accord d’association
L’accord liant les parties contractantes prévoit de réaliser la libre circulation des personnes en s’appuyant sur les dispositions en application dans la sphère européenne.
A. L’assimilation du partenaire extérieur à un État membre
La juridiction souligne que le partenaire « devait être assimilé à un État membre de l’Union » pour l’application des règlements relatifs à la sécurité sociale. Cette assimilation découle d’un engagement international approuvé sur le fondement de l’article 217 du traité visant à créer une association étroite entre les entités.
Le cadre juridique préexistant crée ainsi une fiction juridique nécessaire à la gestion commune des droits sociaux acquis par les citoyens des deux zones géographiques. Dès lors, l’application de la réglementation technique ne constitue qu’un prolongement naturel des obligations réciproques souscrites par l’organisation et son partenaire économique privilégié.
B. L’objectif de maintien de l’homogénéité législative
La décision litigieuse tend à « préserver une application cohérente et correcte des actes juridiques de l’Union et d’éviter des difficultés administratives » entre les parties. Il s’agit donc d’actualiser une réglementation déjà étendue afin de refléter les évolutions législatives internes intervenues après la signature de l’accord de base initial.
Les juges affirment que le but principal est de « continuer ainsi à maintenir l’extension des droits sociaux » déjà voulue et opérée par les textes antérieurs. Cette volonté de cohérence systémique l’emporte sur une approche strictement littérale des compétences attribuées par les traités pour les relations avec l’extérieur.
II. Le caractère accessoire de l’extension du champ d’application personnel
Le requérant soutenait que le nouveau règlement incluait désormais des personnes économiquement inactives ne bénéficiant d’aucun droit sous l’empire de l’ancienne législation.
A. La subsidiarité de l’inclusion des personnes inactives
La juridiction estime cependant que cette extension ne constitue pas « la finalité ou la composante principale ou prépondérante de la décision attaquée » par l’État membre. Cette modification reste marginale par rapport à l’objectif global de modernisation et de simplification des règles de coordination déjà applicables aux travailleurs salariés.
Elle doit être considérée comme étant « accessoire par rapport à l’actualisation de l’ensemble de la réglementation » intégrée dans l’annexe technique de l’accord international. Le juge refuse ainsi de scinder l’acte complexe en plusieurs bases juridiques dès lors qu’une logique unique préside à la révision de l’instrument conventionnel.
B. La validation de la base juridique spécifique à la sécurité sociale
Le choix de la base juridique doit se fonder sur des éléments objectifs tels que le but et le contenu propre de la mesure concernée. L’article 48 du traité constitue le fondement valable car l’entité tierce bénéficie déjà d’un régime d’assimilation aux fins de la coordination des systèmes sociaux.
La Cour écarte l’article 79 relatif à la politique d’immigration puisque la mesure ne vise pas à assurer une gestion efficace des flux migratoires. Elle confirme que les conséquences de ce choix sur l’application de protocoles spécifiques restent « sans influence sur la légalité du choix de la base juridique ». Cette solution garantit la stabilité des engagements internationaux tout en respectant le principe d’attribution des compétences défini par les traités constitutifs.
