La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 27 mars 2019, un arrêt relatif à l’autorisation de mise sur le marché de médicaments à usage topique. Une autorité nationale a refusé le renouvellement de l’autorisation d’une crème hormonale, ce qui a provoqué une saisine du comité compétent de l’agence européenne des médicaments. Le litige concerne la validité d’une décision de l’institution européenne restreignant l’usage de ces produits après un avis scientifique rendu par cet organisme spécialisé. Les sociétés titulaires des autorisations ont contesté cette mesure devant le Tribunal de l’Union européenne qui a rejeté leur recours par un arrêt du 20 octobre 2016. Elles ont ensuite saisi la Cour de justice en invoquant notamment une violation du principe d’impartialité lors de la phase d’évaluation scientifique des médicaments concernés. La question posée est de savoir si la désignation comme rapporteure d’une employée de l’autorité nationale à l’origine de la saisine compromet l’impartialité objective de la procédure. La Cour répond par l’affirmative, jugeant que le chevauchement de fonctions crée un doute légitime sur la neutralité de l’examen mené par l’organe consultatif européen. L’analyse portera d’abord sur l’exigence d’impartialité objective inhérente à la bonne administration, puis sur la sanction du conflit d’intérêts résultant de l’imbrication des fonctions.
I. L’affirmation de l’exigence d’impartialité objective dans la procédure administrative
A. La définition des composantes du principe de bonne administration
L’article 41 de la Charte des droits fondamentaux garantit à toute personne le droit de voir ses affaires traitées avec une impartialité parfaite par les institutions. La Cour souligne que cette exigence comporte deux volets distincts : l’impartialité subjective, liée au comportement personnel, et l’impartialité objective, garantissant l’absence de tout doute légitime. Pour la juridiction, l’institution doit offrir des « garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à un éventuel préjugé » lors de l’instruction du dossier administratif. Cette approche fonctionnelle assure que l’apparence de neutralité est préservée aux yeux des tiers, indépendamment de toute preuve d’un parti pris réel ou de mauvaise foi.
B. Le rôle stratégique du rapporteur au sein du comité d’évaluation
La fonction de rapporteur au sein du comité scientifique implique des responsabilités déterminantes pour la préparation de l’avis final soumis à la décision de l’institution. Les juges rappellent que le rapporteur assume une responsabilité propre et que seules des « circonstances exceptionnelles peuvent justifier que la Commission ne suive pas un tel avis ». Dès lors, l’influence majeure exercée par cet expert sur l’issue de la procédure de contrôle des médicaments impose une vigilance extrême lors de sa nomination. Le Tribunal de l’Union européenne avait erronément minimisé ce rôle, estimant que la présence d’autres membres suffisait à garantir l’objectivité globale de l’évaluation scientifique. L’organisation interne de l’agence doit pourtant prévenir structurellement toute situation de dépendance vis-à-vis des autorités ayant initié le contrôle du produit.
II. La sanction du conflit d’intérêts né du chevauchement des fonctions nationales et européennes
A. L’existence d’un doute légitime quant à la neutralité de l’expert
En l’espèce, la rapporteure travaillait pour l’autorité nationale ayant déclenché la procédure européenne après avoir elle-même rejeté la demande de renouvellement des autorisations de mise sur le marché. Une telle situation de chevauchement de fonctions fait naître un soupçon raisonnable que les faits n’aient pas été examinés de manière totalement neutre et objective. La Cour estime que des observateurs tiers pouvaient légitimement craindre que l’autorité nationale continue à poursuivre ses propres intérêts à travers l’intervention technique de son employée. Ce « conflit d’intérêts dans le chef de l’un de ses membres est susceptible de résulter d’un chevauchement de fonctions, et ce indépendamment de la conduite personnelle ». L’impartialité objective est ainsi compromise par la seule imbrication des intérêts nationaux et européens au sein d’une même expertise.
B. L’invalidation de la décision pour vice structurel de la procédure
Le manquement à l’obligation d’impartialité objective d’un seul membre de l’organe consultatif suffit à entacher d’illégalité la décision finale adoptée par l’institution européenne au terme de la procédure. La Cour annule donc l’arrêt de première instance et la décision litigieuse dans la mesure où elle impose des obligations aux sociétés requérantes pour leurs spécialités médicinales. Cette solution réaffirme la primauté du droit à une bonne administration sur les considérations de commodité organisationnelle entre les instances nationales et les structures de l’Union. La protection des droits fondamentaux exige une séparation stricte entre les autorités de saisine et les agents chargés de l’évaluation technique préalable à la décision finale. Le juge européen garantit ainsi la confiance légitime des justiciables dans l’intégrité des procédures administratives complexes menées sous l’égide des organismes de l’Union.
