La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 27 octobre 2022, précise l’articulation entre la régulation sectorielle ferroviaire et le droit commun de la concurrence.
Un litige oppose une entreprise ferroviaire au gestionnaire d’infrastructure concernant le montant des redevances d’accès aux gares de voyageurs imposées par un nouveau barème tarifaire. La demanderesse a acquitté les sommes dues sans en admettre le bien-fondé avant de solliciter leur remboursement partiel devant les juridictions civiles pour rupture de l’équilibre contractuel. Le tribunal régional de Berlin accueille les recours pour des motifs d’équité mais le gestionnaire d’infrastructure interjette appel devant le tribunal régional supérieur de Berlin.
La juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité d’un contrôle judiciaire indépendant avec les missions de surveillance dévolues à l’organisme de contrôle par la directive 2001/14. Elle relève que la jurisprudence nationale diverge sur la nécessité d’une décision administrative préalable avant toute application de l’interdiction des abus de position dominante par le juge. Le problème de droit porte sur l’éventuelle entrave que constituerait la compétence exclusive du régulateur sectoriel à l’égard de l’application directe du droit de l’Union.
La Cour dit pour droit que la directive ne fait pas obstacle à l’application de l’article 102 TFUE si l’organisme de contrôle a statué au préalable sur la redevance. Cette solution impose d’étudier la conciliation entre les régimes juridiques avant d’analyser les modalités procédurales de cette coopération.
I. La conciliation entre régulation sectorielle et droit de la concurrence
A. La primauté technique de l’organisme de contrôle
L’infrastructure ferroviaire constitue un monopole naturel dont les capacités limitées imposent une surveillance étroite par une autorité de régulation indépendante pour garantir un accès équitable. L’organisme de contrôle peut être saisi par tout candidat s’estimant « victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou de tout autre préjudice » lié aux redevances. Sa compétence revêt un caractère exclusif car elle repose sur une expertise technique indispensable à la gestion cohérente et non discriminatoire du réseau ferré européen.
Cette exclusivité vise à prévenir une fragmentation des règles de tarification qui résulterait d’appréciations divergentes portées par une multitude de juridictions civiles statuant au cas par cas. Les pouvoirs spécifiques conférés au régulateur lui permettent de prendre des mesures contraignantes s’imposant à tous les acteurs du secteur ferroviaire pour assurer une concurrence effective.
B. La sauvegarde de l’effet utile du droit de la concurrence
L’article 102 TFUE produit des effets directs dans les relations entre particuliers et engendre des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de sauvegarder. La Cour rappelle que toute personne est en droit de demander réparation du préjudice subi lorsqu’il existe un lien de causalité avec un abus de position dominante. L’efficacité des règles de concurrence serait compromise si la réglementation sectorielle ferroviaire empêchait systématiquement l’exercice des actions en dommages et intérêts devant le juge judiciaire.
Les règles de la directive 2001/14 relatives à la tarification contribuent d’ailleurs à garantir les objectifs de protection de la concurrence poursuivis par le droit primaire. Les gestionnaires d’infrastructure doivent respecter l’interdiction des abus de position dominante lorsqu’ils déterminent le niveau des redevances pour l’utilisation des installations de service. Le maintien de l’accès au juge civil garantit ainsi la pleine efficacité du droit de l’Union.
II. L’encadrement procédural de l’action en remboursement
A. La subordination de l’action judiciaire à une décision administrative préalable
La protection des droits individuels ne doit pas remettre en cause la mission de l’organisme de contrôle ni l’effet utile de la réglementation sectorielle. L’entreprise ferroviaire désireuse d’obtenir le remboursement d’un trop-perçu doit impérativement « saisir l’organisme de contrôle national de la question de leur légalité » avant toute saisine judiciaire. Cette exigence de saisine préalable assure que l’analyse technique de la conformité du barème aux règles ferroviaires soit effectuée par l’autorité compétente.
La Cour distingue cette hypothèse de l’application de clauses d’équité du droit civil qui sont incompatibles avec les objectifs de gestion uniforme du réseau ferré. Le contrôle de la légalité des tarifs au regard de l’article 102 TFUE s’inscrit dans une logique de complémentarité plutôt que de substitution aux missions du régulateur. L’intervention préalable du régulateur constitue donc le socle nécessaire sur lequel pourra s’appuyer ultérieurement l’analyse de la juridiction civile.
B. L’obligation de coopération loyale entre les autorités
Les juridictions nationales saisies d’une demande de remboursement ont l’obligation de coopérer loyalement avec les organismes de contrôle pour garantir une application cohérente du droit. Bien qu’elles ne soient pas formellement liées par les décisions administratives, elles doivent « les prendre en considération et motiver leurs propres décisions » au regard de ces appréciations. Ce devoir de motivation renforcé empêche les juges de s’écarter arbitrairement de l’analyse sectorielle tout en préservant leur indépendance de jugement.
L’arrêt précise enfin que les tribunaux ne sont pas tenus d’attendre l’issue des recours juridictionnels formés contre les décisions de l’organisme de contrôle pour statuer. Cette précision accélère le processus d’indemnisation des victimes de pratiques abusives tout en maintenant un cadre juridique sécurisé pour les gestionnaires d’infrastructure. La solution consacre ainsi un système de régulation à deux degrés où l’expertise administrative et la protection judiciaire s’articulent sans se neutraliser.
