La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie d’un recours en manquement à l’encontre d’un État membre. Une institution de l’Union reprochait à cet État de ne pas avoir transposé dans son ordre juridique interne, dans le délai imparti, une directive relative aux médicaments à usage humain. La directive en cause visait à modifier le code communautaire existant en la matière. L’État membre n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives requises, l’institution gardienne des traités a initié une procédure contentieuse. Elle a demandé à la Cour de constater officiellement cette défaillance. Le problème de droit soumis à la Cour était donc de déterminer si l’absence d’adoption des mesures de transposition d’une directive dans le délai prescrit constitue un manquement aux obligations incombant à un État membre en vertu du droit de l’Union. La Cour de justice a répondu par l’affirmative, en déclarant que l’État membre « a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive ». La décision consacre ainsi une violation formelle du droit de l’Union, tout en rappelant les mécanismes qui en assurent l’effectivité.
I. La consécration d’un manquement objectif aux obligations de l’Union
L’arrêt rendu par la Cour de justice s’attache à constater une défaillance de manière objective (A), réaffirmant par là même le caractère impératif du respect des obligations découlant du droit de l’Union (B).
A. Une appréciation matérielle de la carence étatique
La Cour de justice opère un contrôle qui se limite à une simple constatation factuelle. Elle vérifie si, à l’expiration du délai fixé par la directive, les mesures nationales de transposition ont été formellement adoptées et publiées. La nature de l’acte de l’Union, la directive, impose aux États membres une obligation de résultat quant à l’atteinte des objectifs qu’elle fixe, mais leur laisse la compétence quant à la forme et aux moyens. Cette obligation de résultat inclut impérativement le respect du calendrier de transposition.
Dans le cadre d’un recours en manquement fondé sur une absence de transposition, le raisonnement de la Cour est dépouillé de toute appréciation subjective. Les difficultés internes rencontrées par l’État membre, qu’elles soient d’ordre politique, administratif ou juridique, ne sauraient justifier le non-respect de ses engagements européens. La seule existence de la carence suffit à caractériser le manquement, sans qu’il soit nécessaire pour l’institution requérante de prouver une intention fautive ou un préjudice particulier.
B. La réaffirmation du principe de primauté et de coopération loyale
En sanctionnant le défaut de transposition, la Cour rappelle l’un des piliers fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union. La bonne exécution des directives est essentielle pour garantir l’application uniforme du droit de l’Union sur l’ensemble de son territoire. Elle assure la sécurité juridique pour les particuliers et les entreprises, qui doivent pouvoir se prévaloir des droits que ces textes leur confèrent. Le manquement d’un seul État porte atteinte à l’intégrité du système juridique commun.
Cette décision illustre l’obligation de coopération loyale, en vertu de laquelle les États membres doivent prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant des traités. La transposition des directives en est l’une des expressions les plus significatives. Le refus ou le retard à s’y conformer constitue une rupture de la confiance mutuelle sur laquelle repose l’édifice de l’Union. La Cour, en tant que gardienne de cette architecture, se doit de sanctionner de telles défaillances.
II. La portée d’une condamnation à caractère déclaratoire
Le jugement constatant le manquement a un effet principalement déclaratoire (A), mais il ouvre la voie à des conséquences potentiellement plus contraignantes en cas de persistance de la défaillance (B).
A. Un arrêt en constatation ouvrant une obligation de mise en conformité
L’arrêt rendu par la Cour de justice a un caractère déclaratoire. Il constate officiellement que l’État membre a violé le droit de l’Union, sans pour autant annuler une norme nationale ou enjoindre directement à l’État de prendre une mesure spécifique dans un certain délai. La condamnation aux dépens, qui met les frais de la procédure à la charge de l’État défaillant, est la seule sanction pécuniaire immédiate attachée à cette décision.
Cependant, la portée de l’arrêt ne se limite pas à cette simple déclaration. L’État membre dont le manquement a été constaté a l’obligation de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour dans les plus brefs délais. Il doit donc mettre fin au manquement en adoptant enfin les dispositions nationales nécessaires pour transposer la directive. Le jugement de la Cour renforce la pression politique et juridique sur le gouvernement et le parlement nationaux.
B. La menace latente d’une procédure en manquement sur manquement
Si la portée de cet arrêt peut sembler limitée, il constitue une étape nécessaire dans le mécanisme de contrainte progressive prévu par les traités. Si l’État membre ne se conforme pas à l’arrêt et persiste dans sa carence, l’institution requérante peut saisir une nouvelle fois la Cour de justice. Cette seconde procédure, dite de « manquement sur manquement », a une nature bien plus coercitive.
Dans le cadre de cette nouvelle instance, la Cour peut, si elle constate que l’État n’a toujours pas exécuté son premier arrêt, lui infliger des sanctions pécuniaires. Celles-ci peuvent prendre la forme d’une somme forfaitaire, destinée à sanctionner la persistance de l’infraction, et/ou d’une astreinte par jour de retard, visant à contraindre l’État à se mettre en conformité au plus vite. La décision commentée agit donc comme un avertissement solennel, dont l’ignorance exposerait l’État membre à des conséquences financières directes et potentiellement très lourdes.
