La Cour de justice de l’Union européenne, en sa grande chambre, a rendu le 28 février 2012 un arrêt majeur concernant l’évaluation environnementale. Un litige opposait des associations de protection de la nature à une autorité publique au sujet d’un arrêté organisant la gestion durable de l’azote. Cette réglementation avait été adoptée sans l’évaluation des incidences prévue par la directive 2001/42 malgré l’obligation pesant sur les plans et programmes. Le Conseil d’État de Belgique, saisi de conclusions en annulation, a interrogé la Cour sur la possibilité de maintenir les effets de l’acte illégal. Le juge européen examine d’abord l’obligation de sanctionner l’absence d’évaluation environnementale avant d’admettre exceptionnellement le maintien des effets de la décision nationale.
I. L’obligation de sanctionner l’omission d’une évaluation environnementale préalable
A. La primauté des exigences de la directive sur l’évaluation stratégique
L’article 1er de la directive 2001/42 impose de soumettre les plans susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement à une évaluation préalable. En l’absence de dispositions spécifiques dans le texte européen, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour effacer les conséquences illicites. Les autorités compétentes sont obligées de « prendre toutes les mesures générales ou particulières afin de remédier à l’omission d’une telle évaluation ». La méconnaissance des règles procédurales européennes impose ainsi une réaction efficace des organes étatiques, incluant les instances juridictionnelles nationales.
B. Le rôle du juge national dans la garantie de l’effet utile
Les juridictions saisies d’un recours doivent adopter des mesures tendant à la suspension ou à l’annulation de l’acte adopté en méconnaissance du droit. L’objectif fondamental de la directive serait méconnu si le juge n’empêchait pas la mise en œuvre de programmes dépourvus d’une analyse environnementale. Le respect du principe de coopération loyale exige que le juge efface les conséquences d’une violation du droit de l’Union européenne. Toutefois, les modalités de ces recours relèvent de l’ordre juridique interne en vertu du principe reconnu de l’autonomie procédurale des États. L’obligation d’annulation de l’acte irrégulier par le juge national constitue la règle de principe pour assurer l’effet utile du droit de l’Union.
II. La faculté exceptionnelle de maintien des effets par impératif environnemental
A. La protection de l’environnement comme considération impérieuse
La juridiction nationale peut utiliser une disposition interne pour maintenir les effets passés d’un arrêté malgré l’irrégularité affectant sa procédure d’adoption. Cette dérogation se justifie uniquement si l’annulation rétroactive prive l’ordre juridique de toute mesure de protection contre la pollution par les nitrates. L’objectif d’un niveau élevé de protection de l’environnement constitue une considération impérieuse permettant d’écarter temporairement l’annulation totale de l’acte. La Cour souligne que la politique de l’Union poursuit cet objectif essentiel qui revêt un caractère tant transversal que fondamental pour la société.
B. L’encadrement strict des conditions de maintien de l’acte irrégulier
Le maintien des effets demeure possible si l’acte constitue une mesure de transposition correcte de la directive relative à la pollution par nitrates. Le juge doit constater que l’annulation créerait un vide juridique plus préjudiciable à l’environnement que le maintien provisoire des dispositions litigieuses. Cette mesure exceptionnelle ne peut couvrir que « le laps de temps strictement nécessaire à l’adoption des mesures permettant de remédier à l’irrégularité constatée ». Enfin, l’application de ces critères cumulatifs garantit que la protection concrète du milieu naturel l’emporte sur la sanction procédurale de l’autorité. La préservation du milieu naturel justifie ainsi un aménagement des conséquences de l’illégalité, sous réserve toutefois du respect de conditions de fond très précises.
